Методом проб и ошибок

4 января, 2010

Расул Жумалы

В отличие от многих государств, возникших на почве СССР, именно Казахстан традиционно отличала и продолжает отличать более активная именно на этом направлении деятельность. Да и автором и локомотивом некоторых подобных инициатив, как, например, СВМДА или Съезд мировых религий, выступает само казахстанское руководство. При этом если в прежние годы нашей республике доводилось, как правило, председательствовать на ротационной основе в таких региональных структурах, как СНГ, ШОС, ОЭС и ряде других, то теперь очередь дошла до тех авторитетных международных институтов, где кресло председателя является прерогативой коллективных выборов. Речь, в частности, идет об Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и Организации Исламская конференция, в которых Казахстан избран председателем соответственно в 2010 и 2011 годах. Ну а в планах на обозримое будущее – выдвижение казахстанской кандидатуры на место в Совете Безопасности ООН.

СПРАВКА. ОБСЕ считается самой большой из существующих региональных организаций по безопасности, включающей 56 стран-членов. В зоне ее ответственности находятся вопросы предотвращения конфликтов, улаживания кризисов и урегулирования послекризисных ситуаций. Для обеспечения безопасности ОБСЕ использует комплексный и корпоративный подходы. Она ведет контроль за вооружениями, превентивную дипломатию, проводит мероприятия по обеспечению системы безопасности, прав человека, наблюдение за выборами, занимается вопросами экономической и экологической безопасности. Главенствующим принципом ОБСЕ является реальное партнерство, основанное на взаимной подотчетности, прозрачности и доверии, как во внутренней, так и во внешней политике. Все государства, участвующие в деятельности ОБСЕ, имеют равный статус, а решения принимаются на основе консенсуса. Эти атрибуты делают ОБСЕ уникальной организацией и выделяют ее из ряда других организаций и учреждений Европы. Отличительной чертой ОБСЕ является отсутствие у нее формального международно-правового статуса. Вместе с тем ОБСЕ обладает большинством атрибутов международной организации: действующими органами, принимающими решения, постоянной штаб-квартирой и офисами, постоянным штатом сотрудников, регулярными источниками финансирования и локальными бюро.

Если взглянуть на предысторию вопроса, то занятие Казахстаном кресла руководителя ОБСЕ – само по себе явление уникальное, ибо впервые подобный статус получило государство не только азиатское, но и имеющее, мягко говоря, неоднозначный послужной список в области демократии и прав человека – измерении, представляющим особый приоритет в повестке дня этой международной структуры. Казус заключается также в том, что изначально ОБСЕ создавалась как сугубо европейский институт, призванный сообща решать проблемы безопасности и сотрудничества на континенте. Другое предназначение организации заключалось в поддержании стабильного диалога между собственно США и Западной Европой, с одной стороны, и СССР с его идеологическими собратьями в Восточной Европе – с другой. Уже потом, после внезапного развала Советского Союза, который предваряло крушение социалистического блока, ОБСЕ получила своеобразное второе дыхание в своем развитии. Изменились первоочередные задачи, суть которых сводилась к тому, чтобы распространить западные стандарты в политике и в области демократии на постсоветское пространство. В этом просматривались свои веские резоны, касающиеся озабоченности Вашингтона с Брюсселем относительно неблагоприятного развития событий в республиках, лишь вчера формировавших вражеский блок. Соответственно курс был взят на расширение зоны ответственности ОБСЕ, прежде всего в направлении Востока. А технологическое и экономическое доминирование, всецело перекочевавшие к началу 1990-х в руки США и их западноевропейских партнеров, создавало мощный задел для претворения этих амбициозных планов в жизнь.
Вскорости страны СНГ, в том числе и Казахстан, обзавелись членством в ОБСЕ, что для них, помимо выстраивания стабильных отношений с Западом, означало извлечение определенных политических и экономических дивидендов. Такой стимул в условиях коллапса экономик, социальных и внутриполитических неурядиц носил для этих новоиспеченных субъектов международного права непреходящую важность. Не случайно экс-глава МИД Кыргызстана, ныне президент бишкекского Института общественной политики, Муратбек Иманалиев вступление стран Центральной Азии в доселе европейскую организацию в 1992 году охарактеризовал не иначе как «историко-политический каприз, обусловленный событиями начала 1990-х и определенными пристрастиями ведущих держав».
Несмотря на первоначальные расчеты, нельзя сказать, что процесс вливания постсоветских республик в ОБСЕ протекал гладко. Функционеры в штаб-квартире организации в Брюсселе навязывали по многим вопросам свое мнение, при этом нередко грешили субъективизмом, безапелляционностью при отсутствии должного внимания к страновой и региональной специфике вновь прибывших в свои ряды, а то и поддавались пресловутой практике двойных стандартов, когда соответствие тех или иных государств европейским ценностям определялось не по прямым признакам, а в зависимости от степени их политической и экономической лояльности к Западу. Наиболее выпукло данный подход проявился в области построения демократических обществ, уважения к правам человека. Закономерно, что реакция тех же Москвы, Минска или Астаны на критику ОБСЕ зачастую была далекой от той, на которую рассчитывали в Брюсселе. Кроме того, столицы СНГ, особенно Москва и Астана, укоряли ОБСЕ в чрезмерном внимании к проблематике так называемого «человеческого измерения», тогда как налицо отход от приоритетных сфер деятельности – безопасности и сотрудничества.
С началом 2000-х, по мере укрепления державной состоятельности России, Казахстана и ряда других стран СНГ, разногласия между старыми и новыми членами ОБСЕ еще более возросли. В конечном итоге дискуссии привели к ситуации, когда США и Европа были поставлены перед трудной дилеммой: либо смириться с выходом ключевых постсоветских республик из ОБСЕ, либо пойти на уступки, означающие более терпимое отношение в организации к альтернативным взглядам. На таком фоне Астана стала претендовать на пост председателя ОБСЕ. Неудивительно, что весомую поддержку в деле продвижения казахстанской кандидатуры оказали страны СНГ, в первую очередь Россия, а также расположение и симпатии ведущих держав ОБСЕ. Итогом многочисленных консультаций стала единогласная поддержка 56 стран–участников организации в 2007 году в Мадриде. Многие, и не только в Астане, эту победу восприняли как прежде всего признание заслуг Президента страны. «Харизматическая фигура Нурсултана Назарбаева и его деятельность явились, пожалуй, самым ценным активом заявки Казахстана», – утверждал, к примеру, российский эксперт Юрий Солозобов.
Но председательство в ОБСЕ – не просто почетная миссия, вытекающая из древнего принципа primus inter pares (первый среди равных). Находиться у штурвала столь авторитетной организации – значит принять на себя огромную ответственность, а также самому соответствовать высоким идеалам, культивируемым ОБСЕ. Вместе с тем годичное председательство обещает стать для Казахстана проверкой на лидерскую прочность и способность к дальнейшему саморазвитию, а это означает, что серьезный экзамен предстоит пройти не только МИДу, но и всему государству. Не случайно Президент Нурсултан Назарбаев, выступая на заседании расширенной коллегии МИД РК еще в ноябре 2008 года, дал понять: «Успешное председательство в ОБСЕ – это не только задача МИД, но и всех органов государственной власти страны, и все в необходимой степени должны быть привлечены к ее реализации при координирующей роли МИД».
Тем временем самим внешнеполитическим ведомством РК во взаимодействии с министерствами финансов, экономики и Агентством по госслужбе уже решен ряд организационных вопросов. Проведены тренинги для госслужащих, созданы постоянное представительство Казахстана при ОБСЕ и специальный департамент МИД для работы по линии ОБСЕ, разработан специальный план мероприятий по работе в «тройке» (предыдущий, действующий и предстоящий председатели) и на посту действующего председателя ОБСЕ, где предусмотрен конкретный перечень мероприятий в предстоящий трехлетний период, с отражением основной информации о форматах и логистических аспектах предстоящей работы. Одобрен также ряд законопроектов о совершенствовании политической системы, реализуемых в контексте будущего председательствования Республики Казахстан в ОБСЕ, и обязательств, обозначенных главой МИД РК М. Тажиным на совещании Совета министров иностранных дел ОБСЕ в 2007 году в Мадриде. Среди таковых некоторые изменения и дополнения были внесены в законы о выборах, партиях, СМИ и местном самоуправлении. В то же время, как полагают некоторые отечественные и западные эксперты, эти поправки ставят под сомнение желание Астаны на деле соответствовать высоким требованиям ОБСЕ, а также твердо следовать заявленной программе политической модернизации. При этом ряд дополнительно принятых законов, в частности о государственном регулировании Интернета, вызвали среди партнеров по ОБСЕ больше критики, нежели позитива.
Наконец, не прибавили авторитета судебные процессы и преследования по делам казахстанского правозащитника Жовтиса, банкиров Аблязова, Жаримбетова, атомщика Джакишева и др. А выход в свет книги Алиева «Крестный тесть» добавил остроты, тем более что автор в бытность послом в Австрии и ОБСЕ сыграл одну из ключевых ролей в обретении Казахстаном кресла председателя этой международной организации.
На соответствующие обращения из штаб-квартиры в Брюсселе в Астане реагировали в том плане, что Казахстан никаких предварительных обязательств перед ОБСЕ не имеет и намерен идти собственным путем. Кстати, именно в этом русле некоторые аналитики и трактовали смену руководства МИД РК в сентябре, когда пост главного дипломата занял Канат Саудабаев. Прежний глава внешнеполитического ведомства, который, собственно, и принимал знаменитые «мадридские обязательства», перешел на другую работу. По всей видимости, в Астане сочли, что лишить ее кресла председателя вряд ли возможно и Запад не станет портить отношения с ней, рискуя собственноручно оттолкнуть его от себя, следовательно, в объятия России и Китая.
Другой вопрос – как Казахстан собирается добиваться решения поставленных задач, достигать компромисса среди 56 стран–членов ОБСЕ? На эти и иные вопросы пытались ответить специальные конференции, которые прошли в 2009 году в Вашингтоне и Астане. Признавалось, что в вопросах безопасности в рамках «первой корзины» ОБСЕ Казахстан достаточно отчетливо представляет формулу своей политики в отношении, например, как Афганистана, так и довольно деликатных ситуаций в Косово, Южной Осетии или Нагорном Карабахе. По «второй корзине» ОБСЕ (экономика, экология, энергетика и транспорт) у нового председателя также имеются признаки конструктивного диалога с Западом. Что же касается «третьей корзины» ОБСЕ (гуманитарные вопросы), то здесь все не столь однозначно, хотя ясно, что именно гуманитарные вопросы представляли для экспертов наибольший интерес, особенно в связи с «мадридскими обещаниями». Здесь эксперты чаще упоминают ограничение свобод печатных и электронных СМИ.
Выдвижение на высокий пост послужило толчком для активизации европейского вектора внешней политики Астаны. К тому же многие европейские партнеры считают, что председательство Казахстана будет выгодно всем участникам ОБСЕ. Так, депутат парламента Венгрии А. Келемен полагает, что председательство Казахстана свидетельствует о признании со стороны ОБСЕ правильности казахстанской стратегии в политике и экономике, а также ценности нашего опыта по устойчивому и сбалансированному развитию, который может быть использован другими участниками ОБСЕ. В свою очередь, председатель Палаты представителей Федерального парламента Бельгии X. Де Кроо считает, что председательство Казахстана – вполне логичный шаг, на который мировое сообщество должно отреагировать должным образом. По его словам, Казахстан делает очень большой прогресс, очень быстро развивается, «нынешние темпы развития Казахстана позволяют предполагать самое лучшее будущее».
Понятно, что европейские и в целом западные партнеры преследуют гораздо более прозаичные цели в отношении Казахстана, которые отнюдь не ограничиваются проблематикой безопасности или гуманитарного плана. Более того, обращения к теме прав человека нередко выступают в качестве своеобразного способа давления на отдельные страны ОБСЕ. Понятно и то, что в экономической плоскости основная ставка делается на сырьевой, в первую очередь энергетический, потенциал Казахстана, помноженный на строительство нефте- и газопроводов в обход России. В геополитическом разрезе может преследоваться вполне очевидная цель – отдалить Казахстан от России. Если учесть, что именно Россия сыграла в свое время первую скрипку в выдвижении казахстанской кандидатуры на пост № 1 в ОБСЕ, то чья сторона возьмет верх – говорить сложно. Интрига заключается в том, станет ли Казахстан «своим парнем» на Западе, которому придется озвучивать не всегда приятную критику в адрес некоторых стран, в том числе партнеров по СНГ, либо будет гнуть генеральную линию стран Содружества, рассчитанную на перезагрузку самой политики ОБСЕ.
Тематика проблем, с которыми Казахстан намерен выйти в ОБСЕ, весьма обширна.
Во-первых, Казахстан, как активный участник деятельности ОБСЕ, не может стоять в стороне от таких ключевых проблем, как обеспечение стабильности и безопасности в Европе, в том числе и в свете планов США по развертыванию компонентов системы ПРО в Польше и Чехии, ведь данный вопрос затрагивает интересы безопасности всех европейских стран и в целом влияет на стабильность в Европе и в мире.
Во-вторых, Казахстану, выдвинутому в председатели в качестве коллективного члена от СНГ, предстоит вплотную заняться такой проблемой, как существующее в ОБСЕ неравномерное географическое распределение активности ОБСЕ, преодоление «двойных стандартов», особенно в отношении стран постсоветского пространства.
В-третьих, это продвижение реформ ОБСЕ. К этой проблеме глава нашего государства неоднократно привлекал внимание общественности европейских государств. Думается, этот вопрос надолго останется темой переговоров в рамках ОБСЕ.
В-четвертых, Казахстан намерен содействовать сотрудничеству ОБСЕ с исламским миром, в том числе в решении вопросов миграции и интеграции мусульманских общин в странах Европы, закрепления прав мусульманских женщин и молодежи в западном обществе и в целом диалога между Западом и мусульманским Востоком.
В целом Казахстану еще предстоит осмыслить собственную роль и национальные интересы в рамках общеевропейской политики. Разумеется, полномочия в период председательства ограничены объективными факторами и строго регламентированы, да и за один год трудно успеть сделать многое. Однако это не исключает права постановки острых проблем, представляющих наибольший интерес для участников ОБСЕ.
Симптоматично и то, что борьба за влияние на Астану в свете предстоящего председательствования в ОБСЕ развернулась задолго до ее вступления в должность, ведь Казахстан – первая на постсоветском пространстве страна, которая удостоена ОБСЕ такой почести, поэтому понятны обеспокоенность западного сообщества, нервозность самого Казахстана и неоднозначность реакции ближайшего и крупнейшего стратегического партнера – России. Так, посол России в Казахстане Михаил Бочарников на одном из заседаний, посвященных этой теме, выступил в роли адвоката партнера по СНГ: «Казахстан – уважаемое суверенное государство, которое в состоянии сделать свой выбор и принимать свои собственные решения. Меня удивил несколько поучительный тон в отношении Казахстана». При этом добавил, что «не всё в порядке в самой ОБСЕ, поэтому мы предлагаем заключение нового европейского документа с правами и обязанностями государств по соблюдению целостности, суверенитета», и предупредил, что «ОБСЕ – это не единственная площадка, где могут обсуждаться вопросы европейской безопасности». Но при этом нет необходимости обострять и без того непростую ситуацию.
Так или иначе, председательство в ОБСЕ станет не только тестом на «европейскость», и прежде всего человеческого измерения. Это станет также экзаменом на лидерские амбиции Астаны, а в конечном итоге на самостоятельность своей политики. Первые шаги в этом направлении были уже сделаны, как применительно к Западу, так и СНГ, например, в проблеме Абхазии. С одной стороны, несмотря на недвусмысленные сигналы Москвы, Астана не стала спешить с признанием этой кавказской республики, с другой, в апреле 2009 года демонстративно отказалась выйти из режима санкций против Абхазии, тем самым противопоставив себя западным державам. А насколько Астане удастся сохранить принципиальность и беспристрастность, не превратившись в свадебного генерала, внести серьезную лепту как в усиление роли ОБСЕ, так и повышение эффективности ее усилий в решении приоритетных задач, наконец, не поступиться при всем этом своими национальными интересами – покажет время.
Что касается других международных организаций, то, как и в прежние годы, Казахстан старался демонстрировать активную дипломатию, идет ли речь об СНГ, ЕврАзЭС, Шанхайской организации сотрудничества, саммитах тюркоязычных государств и других. Наряду с этим КПД от различных инициатив страны в рамках таких вот структур также мало изменился в сравнении с прежними годами. В этом смысле 2009 год, казалось бы, мало чем отличался от своих предшественников. Но на поверку ситуация обстоит несколько иначе, и ряд событий 2009 года показал, что мнение государств-участников, в том числе и Казахстана, по поводу тех или иных инициатив либо действующих институтов начинает существенно корректироваться, меняются и приоритеты.
В июне Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев принял участие в VIII саммите Шанхайской организации сотрудничества. Важным итогом форума стало утверждение Положения о политико-дипломатических мерах и механизмах реагирования ШОС на ситуации, ставящие под угрозу мир, безопасность и стабильность в регионе. В первую очередь это относится к проведению недавних ядерных испытаний в Северной Корее. Также значительное внимание было уделено ситуации в Афганистане.
Так или иначе, но на фоне неудовлетворенности состоянием интеграции на постсоветском пространстве одной из попыток наладить альтернативные формы кооперации стал IX Саммит глав тюркоязычных государств, который прошел в октябре в азербайджанском Нахичеване. Согласно официальным данным, на встрече обсуждался широкий спектр вопросов, связанных с углублением сотрудничества в политической, торгово-экономической, культурно-гуманитарной, транспортной, туристической и других областях. Однако эксперты скептически оценивают итоги нахичеванского саммита. Об этом можно судить уже по уровню участия в саммите всего четырех глав государств из шести. При этом в последние годы встречи лидеров тюркоязычных стран представляют собой редеющие из раз в раз совещания консультативного формата. (Справка: первый саммит состоялся в 1992 году в Анкаре, последующие встречи президентов прошли в 1994 году в Стамбуле, в 1995 году в Бишкеке, в 1996 году в Ташкенте, в 1998 году в Астане, в 2000 году в Баку, в 2001 году в Стамбуле и в 2006 году в Анталье.)
Серьезных оснований для трансформации в ближайшей перспективе данного формата в политический союз не наблюдается. Причина заключается в том, что центральноазиатские участники объединения действуют в своей внешней политике с большой оглядкой на Россию и вряд ли готовы к более углубленной межтюркской интеграции. С другой стороны, Запад, который в начале 1990-х активно поощрял Анкару в деле сколачивания тюркского блока как противовеса региональному влиянию Москвы, с течением временем утратил интерес к данному проекту. Россия же всячески противодействуют всем попыткам усиления Турции и объединения тюркских стран, усматривая в этом угрозы своим интересам на Кавказе и в Центральной Азии.
Не увенчалась успехом попытка приблизить решение другой региональной проблемы – определения юридического статуса Каспийского моря. С этой целью в сентябре 2009 года в Актау собрались главы всех прикаспийских государств, за исключением Ирана. Дело в том, что камень преткновения в спорах – это секторальный принцип раздела ресурсов Каспия. Как известно, исламская республика не согласна с этим принципом, поскольку ей достается совсем мало, и считает бессмысленным участие в подобного рода встречах, пока подходы остальных соседей по морю не изменятся. Более того, в Тегеране крайне болезненно реагируют на попытки обсуждать каспийские вопросы за его спиной. Так, министр иностранных дел Ирана Манучехр Моттаки заявил, что актауский саммит противоречит иранским национальным интересам. Кроме того, он «идет вразрез с предыдущими соглашениями, по которым пять прикаспийских стран пришли к согласию по поводу того, что любое решение по поводу судоходных маршрутов должно приниматься с участием всех соседних государств».
Поэтому в отсутствие необходимого кворума главы четырех прикаспийских государств СНГ сконцентрировались на вопросах, относящихся к трубопроводными системами доставки углеводородов из региона на Запад. Здесь основной интерес России заключается в том, чтобы транспортировка не проходила мимо нее. Во-первых, это упрочит авторитет России в мировой энергетике, а во-вторых, это отвечает экономическим интересам нашей страны. Главная угроза – это проект Nabucco, который теоретически может способствовать такому «обходу» России. В целом, по мнению экспертов, координация газового экспорта прикаспийскими странами в принципе возможна. «Вопрос в следующем: когда мы все вместе закачиваем газ в одну трубу и куда-то отправляем, и там начинают меньше покупать, то чей газ покупают меньше: наш, туркменский или пропорционально доле в трубе? Чтобы его решить, нужны межправительственные соглашения о принципах поведения при уменьшении спроса».
В перечне международных мероприятий, инициатива о проведении которых принадлежит Астане, можно отметить III Съезд мировых и традиционных религий в сентябре 2009 года. Съезд завершился принятием специального обращения, в котором, в частности, выражено «стремление способствовать усилиям религиозных лидеров и организаций для установления истинного межрелигиозного диалога, а также рассматривать актуальные проблемы человечества с целью выработки надлежащих путей их решения, признавая тем самым позитивную роль, которую может и должна играть религия в обществе; способствовать посредством образования пониманию уникального характера каждой религии и культуры, поддерживать диалог религий и цивилизаций, направленный на улучшение взаимопонимания и уважения» и т.д. Вместе с тем сохраняется немало вопросов относительно практической отдачи от деятельности съезда.
Примерно то же самое уместно констатировать в случае с другой инициативой Астаны – Совещанием по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА). Ибо, как полагает ряд экспертов, ряд документов, принятых в рамках указанного форума, носит в основном рекомендательный, необязывающий характер, следовательно, они не оказывают существенного влияния на урегулирование спорных, а порой и конфликтных ситуаций между государствами-участниками, будь то между Ираном и Израилем, Пакистаном и Индией. Отчасти этим можно объяснить весьма сдержанное отношение стран-участников к перспективам организации. Временами даже создавалось впечатление, что СВМДА во многом держался благодаря личному авторитету Президента Нурсултана Назарбаева. И тот факт, что после 17-летнего единоличного председательствования Казахстана бразды правления в СВМДА переходят к Турции, может привести к стагнации его работы.