Бюджетный разлом

15 ноября, 2010

Бюджетный разделизм — в конце 1990-х этот термин довольно часто мелькал в парламентских и правительственных документах. Сводился он к поиску разумного баланса в отношениях между государственным и региональными бюджетами. Тогда потребовалось немало усилий, чтобы искомая цель была достигнута, хотя с некоторыми оговорками. Почему с оговорками? Тому можно привести ряд причин. Например, почему области-доноры живут хуже дотационных? Кстати, почему от 11 областей-доноров, которые были по состоянию на 2000 год, спустя десять лет осталось только 4? Однако по прошествии времени бюджетный разделизм перешел совсем в иную плоскость — взаимоотношений государства и налогоплательщиков.

В отличие от граждан западных стран наши люди прежде особо не интересовались состоянием бюджета. Горы цифр и малопонятных терминов делали это занятие малоувлекательным. Да и правительство не сильно озадачивало общество данными о бюджете. Видимо, так оно проявляло заботу о спокойном сне своих граждан по принципу «меньше знаешь — лучше спишь». Но за последние годы ситуация изменилась. Безудержный рост инфляции и безработицы, снижение реального уровня жизни населения, растущее расслоение общества на бедных и богатых, коррупция заставляют людей внимательнее относиться к государственному кошельку, к тому, кто и как распоряжается народными деньгами. Сам бюджет перестает являться сугубо экономической категорией.
Роль государственного регулирования социально-экономических процессов, особенно в кризисные периоды, имеет решающее значение. Реализация целей, которые стоят перед страной, требует консолидации усилий всех слоев общества — населения, бизнес-структур и государства. Как известно, основой такой консолидации и выступает грамотное выделение государственных средств на реализацию наиболее значимых проектов. Поэтому важным становится народный контроль над эффективным использованием государственных средств, выделенных на их решение. Кроме того, нужно создать нетерпимое отношение со стороны общества к фактам нарушения бюджетной дисциплины, расхищения бюджетных средств, коррупционных преступлениий.
Другой головной болью стало систематическое неосвоение бюджета. Сначала в правительстве, затем в парламенте идут бурные дебаты о том, куда направить государственные средства, кипят нешуточные страсти о приоритетности той или иной сферы. Но год спустя вдруг выясняется, что часть денег осталась нетронутой. В нынешнем году эта сумма составила 130 млрд тенге (!) — самое крупное в истории Казахстана неосвоение бюджетных средств. (Для сравнения: в 2009 году в бюджете республики остались неосвоенными около 60 млрд тенге). А это значит, что незавершенными, а то и вовсе не начатыми остались важнейшие программы в области образования и здравоохранения, экономики и сельского хозяйства, промышленности и социальной сферы. Среди причин такого положения можно выделить следующие:
• плохое бюджетное планирование, которое приводит к систематическим корректировкам бюджета, слабой исполнительской дисциплине;
• нецелевое использование бюджетных средств, наличие просроченной кредиторской и дебиторской задолженности администраторов программ;
• забюрократизированность механизма взаимодействия бюджетов разного уровня, механизмов изъя-тия и субвенций между бюджетами разного уровня;
• несовершенство механизмов управления государственными активами, в результате которого доля дивидендов от государственного пакета акций в национальных компаниях в бюджетных доходах незначительна;
• отсутствие у администраторов бюджетных программ и операторов комплексного подхода к формированию механизмов их реализации;
• волатильность и недостаток прозрачности в процессе размещения государственного заказа и, как следствие, злоупотребления на этой ниве;
• нежелание руководителей ведомств, выступающих администраторами бюджетных программ, брать на себя ответственность из-за возможных рисков, связанных с нецелевым использованием средств и последующими обвинениями в коррупции;
• отсутствие контроля над деятельностью квазигосударственных структур, в частности многочисленных институтов и фондов развития; в результате вместо поддержки реального сектора они занимаются извлечением прибыли, вместо финансирования прорывных проектов исполняют функции коммерческих банков:
• отсутствие ответственности за неисполнение бюджета: в крайнем случае могут объявить выговор, но материальной или тем более уголовной ответственности никто не несет.
Между тем возникает еще один вопрос: насколько эффективно используется государственная казна, какова отдача от государственных инвестиций? Например, одной из острых проблем, кочующих из года в год, остается обеспечение населения качественной питьевой водой. Ее, словно эстафету, каждое уходящее правительство передает новому. Вот только финиша этот марафонский забег никак не достигнет. Еще восемь лет назад правительство заверяло, что программа «Питьевая вода» «весом» 335 млрд тенге полностью снимет проблему к нынешнему 2010 году. Деньги освоены, срок истек, а результата нет. Более того, во многих населенных пунктах республики инфраструктура водоснабжения не только не улучшилась, но и подверглась дальнейшему разрушению. По независимым оценкам, сегодня около половины казахстанцев по-прежнему вынуждены пить некачественную воду или вовсе лишены ее. Самое главное: никто не понес должной ответственности. Теперь правительство, не отчитавшись в расходовании выделенных средств, заявляет о продлении программы «Питьевая вода» сразу до 2020 года, с ежегодным выделением 90 млрд тенге, а это почти триллион тенге! Где гарантия, что эти колоссальные средства будут освоены по назначению?
Казалось бы, денег в государстве на самом деле достаточно. Вот и на проведение зимней Азиады-2011 правительство не поскупилось и выделило 234 млрд тенге, то есть по 39 млрд за каждый из шести дней соревнований, включая 7 млрд только на церемонии открытия и закрытия. Примечательно, что 8-летние затраты по упомянутой программе «Питьевая вода» оказались сопоставимы со стоимостью азиатской олимпиады. Согласитесь, при всей важности развития спорта либо продвижения международного имиджа сложно разглядеть в таких тратах рациональное зерно.
Денег в государстве много. Иначе откуда взяться лишним миллиардам тенге, например, на строительство одной из станций метро в Москве? Неясен только резон — на кой финансировать и без того самый протяженный в мире метрополитен, если собственную подземку в Алматы не можем осилить в течение 30 лет? Само строительство метро стало показательным для Казахстана: ежегодно вроде бы денег на него дают столько, сколько просят, — но потом снова и снова просят. То есть когда до завершения проекта остается не так много, вдруг его стоимость увеличивается. Практически всегда этому находят объективные причины вроде удорожания стройматериалов, кризиса и чего-то еще. Фактически бюджет отражает только тенденцию, но он никогда не точен.
Худо-бедно, но после многократных сверок в правительстве и чтений в парламенте бюджет утверждается. Однако в новом году — в феврале или марте — выходит очередное послание главы государства к народу, расставляются новые приоритеты. По ходу на-гора выдаются очередные программы развития, каждая из которых требует серьезных финансовых вливаний государства, соответственно, корректировок бюджета. И как результат, республиканская бюджетная комиссия заседает от 30 до 50 раз в год.
Если же брать в целом, то за последние десять лет в республике было принято около полусотни национальных программ, ни одна из которых не выполнена: вхождение в число 50 конкурентоспособных стран мира, импортозамещение, индустриально-инновационное развитие, социально-предпринимательские корпорации, кластеры и прочие проекты были «успешно» профинансированы в размере десятков миллиардов долларов — в результате на свет не появилось ни одного конкурентоспособного казахстанского продукта, а засилье импорта фактически сделало нашу страну уязвимой от внешних факторов. Между тем нет ясной картины и с 2,7 трлн тенге, которые пошли на антикризисные меры.
Решение проблемы повышения качества разработки государственного бюджета, контроля над использованием бюджетных средств требует в первую очередь улучшения законодательства в целом, а не косметических улучшений в процессе регулирования и управления экономикой. В частности, нужно принципиально изменить подходы к контролю над финансовой дисциплиной и эффективностью бюджетной политики. Кроме того, необходимо переходить на разработку Сводного бюджета страны в составе республиканского и местных бюджетов, накоплений средств в Национальном фонде, национальных компаниях, институтах, фондах и банках развития страны.
При этом требуют радикального пересмотра роль и место бюджетных программ в системе республиканского и местных бюджетов, в том числе в плане обеспечения четкой увязки и взаимодополняемости между общенациональными и региональными программами развития, а также между отдельными отраслями экономики. Надо также предусмотреть стимулы для перехода регионов из разряда дотационных в ранг доноров.
Кардинально должны быть изменены принципы проведения государственных закупок. Само бюджетное планирование необходимо строго ориентировать на конечный результат вкупе с усилением Счетного комитета и наделением его широкими полномочиями. Это должен быть орган, который оценивает эффективность и целесообразность не только расходов государственных средств, но и использования государственной собственности, в том числе и национальными компаниями. Важной задачей СК должна стать оценка обоснованности доходных и расходных статей государственного бюджета и внебюджетных фондов, финансовая экспертиза национальных и бюджетных программ, а также проектов законов и нормативно-правовых актов, принятие которых влияет на формирование бюджетных доходов и расходов.
Ну а самое главное: по примеру развитых стран следует ввести институт парламентских расследований по наиболее существенным фактам бюджетных нарушений. Важно также усилить контроль со стороны общественных организаций, политических партий и СМИ над формированием и использованием бюджетных средств. Но темой подобных отчетов должно стать и использование Казахстаном полученных зарубежных займов, общий объем которых, при нарастающем в стране кризисе невозврата кредитов, превысил $110 млрд и достиг объема ежегодного ВВП.

Комментарий независимого редактора
Вопросы бюджетной политики всегда вызывают повышенный интерес. Но в данной статье уже начало не привлекает. Неудачный термин, ноу-хау кого-то из наших чиновников, внедривших в русский язык такого уродца. Думаю, что он «слеплен» из термина «бюджетный федерализм» (характеризующего межбюджетные отношения), но с учетом того, что государство у нас унитарное, избавились от слова «федерализм», трансформировав его в «разделизм».
Отдельные здравые мысли теряются за банальными рассуждениями: «казалось бы, денег в государстве на самом деле достаточно», «денег в государстве много» и т. д., что отбивает желание дочитать статью, сюда бы больше подошло название «Анау-мынау о бюджете».
Текст изобилует неточностями формулировок, фактов. Говорится о безудержном росте инфляции и безработицы, но если верить нашей официальной статистике, то безработица у нас год от года снижается, а инфляционный всплеск был только в конце 2007 года.
Автору можно было бы сконцентрироваться на вопросах бюджетного контроля, соответственно вынеся это в заголовок. Это большая, благодатная тема, где есть о чем поразмышлять. Тогда бы предложения автора по усилению Счетного комитета, по контролю за исполнением республиканского бюджета, внедрению парламентского контроля бюджета не потерялись бы в тексте.

Президент Нурсултан Назарбаев: «Огромные государственные средства используются неэффективно. Нам нужно не дворцы строить, а объекты для нужд людей, детей».

Магбат Спанов: «С таким дефицитом бюджета, как в 2010 году, после 2000 года мы еще ни разу не работали. Раньше часто закладывали дефицит, потом оказывалось, что деньги остались. Это, разумеется, не есть хорошо. Но в этом году вряд ли профицит будет. Общая сумма доходов в бюджете — 3 трлн 400 млрд тенге. Расходная часть — около 4 трлн 200 млрд тенге. Разница выходит почти в 800 млрд тенге. В этом месте у казахстанского правительства есть один фокус: для широкой общественности всегда показывают дефицит бюджета по отношению к ВВП, а это уже совершенно другие цифры».