Джамиля Стехликова: Убежит ли от правды Токаев?

6 мая, 2019

Глобальные выбросы парниковых газов, особенно углекислого газа, приводят к быстрому росту мировых температур, и это меняет привычную для нас жизнь. Как предупреждают учёные, если температура превысит доиндустриальные уровни на 2^oC, результатом станет катастрофа. Проходят международные конференции эгидой ООН и — ничего не меняется.

Предполагалось, что климатическая конференция ООН, состоявшаяся в Париже в 2015 году, будет иной. Её итогом стал подписанный 197 сторонами документ, в котором содержатся общие направления климатической политики и закрепляется глобальное обязательство решить, наконец, эту проблему. Но, как и раньше, объёмы выбросов продолжают неуклонно расти угрожающими темпами. Климатическая конференция, состоявшаяся в прошлом году в польском городе Катовице, где внимание было сосредоточено на реализации парижских договорённостей, тоже ничего не изменила.

Причина того, что климатические конференции ООН продолжают проваливаться, проста: их повестка, опирающаяся на идею добровольных, количественных целей по снижению выбросов, является фундаментально ошибочной.

На конференции ООН легко договориться о количественных, универсально применяемых целях по снижению выбросов. Однако государства мира автоматически воспринимают соблюдение этих целей как жертву: сократив выбросы на x тонн, мы можем потерять y миллионов рабочих мест, а ВВП сократится на $z млрд. Поскольку не существует реальных санкций или наказаний за несоблюдение этих решений, правительства – под нарастающим давлением – могут легко пересмотреть свою позицию.

Однако, даже если правительство реально пытается выполнить свои обязательства, например, утвердив новое регулирование для отраслей с высоким уровнем выбросов, оно всё равно может не достичь желаемых результатов. Бизнес стремится уклоняться от необходимости чем-либо жертвовать, стараясь всеми способами избежать соблюдения норм регулирования, в том числе подкупая чиновников правительства, чтобы те закрывали глаза на нарушения.

Вопросы справедливости также могут ослаблять стимулы для соблюдения климатических обязательств ООН. Почему бедные развивающиеся страны должны сокращать выбросы так же сильно (в абсолютных или сравнительных цифрах), как и богатые страны Запада? Ведь на пути к своему статусу стран с высоким уровнем доходов государства Запада осуществляли выбросы без каких-либо ограничений.

Бедным странам не только предлагается ввести ограничения для своего развития, которых у богатых стран никогда не было; им также намного труднее покрывать расходы на создание низкоуглеродной экономики. Обсуждается возможная компенсация, однако государства мира никак не могут договориться о том, кто именно должен получать такую поддержку, в каком размере, и кто должен всё это оплачивать. Данная дискуссия отложена до следующей конференции ООН. А тем временем объёмы CO₂ в атмосфере продолжают увеличиваться.

Идея добровольных количественных ограничений, которая лежит в основе климатической повестки ООН, является слабым фундаментом для выхода из этого кризиса. Существует подход лучше: введение во всём мире единого налога на выбросы CO₂ в размере, скажем, $100 за тонну.

Практически все экономисты согласны, что, с экономической точки зрения, такой налог позволит создать намного более надёжный фундамент для климатических действий, в том числе и потому, что он сразу начнёт приносить правительствам доходы. Кроме того, глобальный налог выглядит политически более достижимым, чем меры на национальном уровне (подобные, например, налогу на топливо во Франции, который спровоцировал массовые протесты против президента Эммануэля Макрона), поскольку на потребителей не лягут их издержки целиком.

Да, конечно, для потребителей цены всё равно вырастут, но точный размер этого роста будет зависеть от чувствительности цен к спросу и предложению. Если бы предложение нефти было полностью неэластичным (то есть если бы в мире было фиксированное число скважин, из которых нефть можно было бы выкачивать без затрат), тогда рыночная цена снизилась бы ровно на размер налога. В таком сценарии все издержки этого налога легли бы на плечи владельцев нефтяных скважин.

Однако предложение нефти не является полностью неэластичным. Когда рыночная цена высока, разрабатываются новые нефтяные месторождения (с более высокой себестоимостью разработки), а если она низка, тогда часть существующего производства закрывается. Соответственно, именно та степень, в которой нефтяные компании способны адаптироваться к изменениям спроса, и будет определять влияние глобального налога на CO₂ на потребительские цены.

Впрочем, предложение нефти не является также и полностью эластичным, поэтому производители и потребители будут делить между собой бремя налога на CO₂, а значит, и те, и другие получат стимул к сокращению производства и потребления ископаемого топлива и, соответственно, выбросов парниковых газов. Если миллиарды долларов новых налоговых доходов, которые как минимум частично будут выплачивать производители нефти, будут направлены на инвестиции, выгодные многим, тогда избиратели с готовностью согласятся на налог на CO₂.

Кроме того, налог на CO₂ серьёзно помог бы решению проблемы коррупции, возникающей из-за количественных ограничений выбросов, потому что у правительств будет меньше стимулов брать взятки у компаний (особенно если чиновники будут отвечать за достижение целевого уровня доходов). Даже для тех правительств, которые скептически воспринимают борьбу с изменением климата, перспектива получения дополнительных доходов может оказаться достаточно привлекательной, чтобы поддержать этот налог. В этом смысле налог на CO₂ является «совместимым по стимулам»: у всех правительств – коррумпированных и честных, диктаторских и демократических, климатических лидеров и климатических скептиков – есть мотив, чтобы ввести и собирать такой налог (при условии, конечно, что все остальные страны делают то же самое).

Что же касается справедливости, то эту проблему можно решить особым образом: все страны, потребляющие нефть, как богатые, так и бедные, получат налоговые доходы, которые отчасти будут выплачиваться нефтедобывающими странами, в число которых входят самые богатые (а в некоторых случаях и наиболее коррумпированные) страны мира. Возможно, это не самый оптимальный способ перераспределения богатства между странами, но он осуществим. А включение любых элементов перераспределения доходов позволило бы смягчить сопротивление климатическим действиям со стороны развивающихся стран, которые недовольным теми преимуществами, которые имеются у более богатых стран.

Следующая климатическая конференция ООН состоится в декабре в Сантьяго (Чили). Тем самым, у мира есть восемь месяцев, чтобы подготовить новую повестку, сфокусированную на задаче координации всемирного налога на CO₂. Нефтедобывающие страны проголосуют против, потому что им будет намного труднее уклоняться от соблюдения подобных обязательств, чем от уже существующих. Но если большинство членов международного сообщества поддержит данную меру, тогда конференция ООН сможет, наконец-то, добиться подлинного прогресса на пути к сокращению глобальных выбросов и обузданию изменения климата.

Матс Перссон – почётный профессор Института международных экономических исследований (IIES) при Стокгольмском университете.