Алихан Байменов назвал глубинные причины проблем ЕНПФ

28 июня, 2017

У двух последних руководителей Нацбанка К.Келимебетова и Д.Акишева сдали нервы. Оба отказались отвечать за азербайджанскую сделку. Но, похоже, что у них есть более фундаментальные разногласия. Кайрат Келимбетов называет «опасной» идею Акишева передать управление средствами ЕНПФ частным управляющим фондам. Бывший глава Нацбанка считает, что управлять ЕНПФ надо по модели управления Нацфондом. Но и его судьба тоже складывается довольно трагично.

В этой связи мы решили обратиться к экс-министру труда и социальной защиты Алихану Байменову (2000-2001гг.), который считает, что ни одна модель не будет работать без обеспечения реальной конкуренции и прозрачности.

— ЕНПФ – глубокий этический вопрос нашего общества. Управление пенсионными деньгами население стало одним из мощнейших репутационных ударов по имиджу государства. Вы были одним из тех, кто был свидетелем запуска пенсионной реформы. Как эта мина была заложена?

— Да, согласен с Вами, что пенсионная система как часть социальной защиты является проявлением солидарности социальных групп и поколений. И важно обеспечить разумный баланс уровней социальной защищенности со стимулами развития.

Любая пенсионная система будет со временем испытывать давление в силу изменения демографической структуры населения. Это касается и солидарной, и накопительной, и комбинированной системы. Но переход из одной модели в другую может нести в себе и дополнительные риски. Видимо, с учетом этого, Президент перед подписанием закона в 1997 году, несмотря на наличие положительного заключения правительства и Национального банка, собрал многих казахстанских экономистов и представителей бизнеса, не участвовавших в разработке законопроекта, и попросил каждого из них дать свое заключение по этому закону. Я помню, что все они оценили его положительно и письменно поддержали. Нужно сказать, что в то время создание накопительных систем, в целом, было достаточно модным. К тому же, данную реформу активно поддерживали Бреттон-Вудские институты, займы которых были необходимыми в то время правительству и Нацбанку.

Закон разрабатывали в основном финансисты и это, как мне кажется, стало одной из причин того, что превалировала точка зрения создания фондов, как инструментов аккумулирования «длинных денег», которые можно было бы инвестировать, а не создание части системы социальной защиты. Мне кажется, что восприятие разработчиками накопительной пенсионной системы как инструмента социальной защиты было отодвинуто на второй план еще и потому, что выплаты для правительства тех лет казались очень далекой перспективой.

Было заявлено о том, что пенсионные фонды будут конкурировать между собой за вкладчиков. Но о какой конкуренции можно говорить, если абсолютно все договоры между вкладчиком и фондом были стандартными, и нельзя было менять ни один входной, промежуточный или выходной параметр договора? Отношения между вкладчиками и пенсионными фондами были в сфере публичного права, потому что государство принуждало подписывать эти договоры. В то же время пенсионные фонды никаких обязательств перед вкладчиками не несли. Более того, в то время как бизнес накопительных фондов был частным, обязательства ложились на государство. Конкуренция была бы возможна, если бы фонды предлагали разные условия, и вкладчик мог бы получить либо лучшее качество за определенную цену, либо лучшую цену за определенное качество, и это отражалось бы в договоре.

Со временем Фонды начали активно работать с руководителями, а не с работниками компаний. Например, даже при том, что перечисления на общий счет, который потом расщеплялся ГЦВП по фондам, сделали анонимными, фонды договаривались с крупными работодателями (вы можете проанализировать историю) таким образом, что, в итоге оказывалось, что большинство сотрудников, особенно, крупных предприятий, оказывались в одном фонде.

Поэтому, решение об объединении в единый фонд было вынужденным и правильным решением. Создание ЕНПФ само по себе сократило огромные административные расходы на содержание накопительных фондов и управляющих компаний. Другое дело, что надо было быть последовательным и обеспечить прозрачность и конкуренцию между проектами для финансирования из средств ЕНПФ. На рынке не так много предложений «длинных денег», и, естественно, есть определенная конкуренция за них. Так вот, нужно было запустить эту конкуренцию на получение денег от ЕНПФ. Что я имею в виду? Например, ЕНПФ мог бы объявлять открытый конкурс, выставляя различные лоты в 1 млрд тенге, в 3 млрд, в 5 млрд. на различные сроки – 1 год, 3 или 5 лет. И в зависимости от того, кто предложит лучшие условия и какова надежность, получал бы эти «длинные» деньги. При таком подходе, в конкурсе могут участвовать на равных правах и инвестиционные компании, и квазигоссектор, и частный бизнес. Понятно, что есть необходимость создать систему оценки и нивелирования рисков с учетом инструментов оценки надежности, оценка рейтинговых агентств и т.д.

— А как Вы оцениваете третий вариант – позволить самим вкладчикам решать, сколько и куда они готовы инвестировать?

— Если рассматривать юридический аспект, то в этом случае отношения будут переходить из плоскости публичного права в плоскость гражданско-правовых отношений. Должны ли работники в этих условиях заключать новые договорные отношения с инвесткомпаниями? Как это будет работать для жителей малых городов и сельской местности, и т. д.? На все эти вопросы нужно будет найти ответы. В целом, думаю, в наших условиях – это практически нереально. Во-первых, это предполагает абсолютную прозрачность компаний-эмитентов. Во-вторых, — высокий уровень финансовой грамотности населения, а ее не хватает даже среди финансистов. Более того, по сути, это будет отказ от обязательной накопительной пенсионной системы как части социальной защиты.

— Но вы упомянули еще одну более фундаментальную проблему. Даже если бы была обеспечена конкуренция, даже если бы государство могли гарантировать сохранность пенсионных отчислений, все равно этих средств недостаточно, поскольку еще есть категории самозанятых. А если посмотреть структуру отчислений, то порядка 80% — это вклады до 1 млн. тенге. Что делать с этим?

— Когда я пришел в министерство труда в 2000 году, система работала уже 2,5 года. Правительство уже тогда знало, что 10% отчислений недостаточно, чтобы обеспечить старость для большинства казахстанцев. Дело в том, что при своих расчетах разработчики, вероятно, не анализировали тип распределения работников по размеру заработной платы, который имеет форму, называемую в статистике кривая Вейбулла. Во многих странах, в том числе в Казахстане, 2/3 работников имеют заработную плату ниже среднего.

Поэтому в Концепции социальной защиты правительством была заложена трёхуровневая модель пенсионного обеспечения, где базовые пенсионные выплаты обеспечиваются вне зависимости от суммы обязательных отчислений. И эти базовые отчисления должны быть поэтапно доведены до уровня прожиточного минимума. Говоря о важности взгляда с точки зрения социальной защиты, вспоминаю: в 2001 году, когда разрабатывалась концепция социального страхования, у нас сложились разногласия с руководством минфина и Нацбанка, которые были сторонниками того, чтобы обязательное социальное страхование также осуществлялось через частные страховые компании опять же под воздействием «моды». Я был против по ряду причин, не говоря уже о том, что наш страховой рынок и сейчас-то не очень развит, а уж тогда тем более. Поскольку чилийская модель имела тогда всего 20 лет истории, мы обратили свое внимание на более устойчивые модели. И таким оказался американский фонд социального страхования, кстати, государственный. Нюанс в том, что консультанты из американской компании убеждали руководство Нацбанка, министерства финансов и минтруда в том, что только конкуренция между частными фондами может обеспечить эффективность социального страхования. Тогда я организовал визит нашей делегации в составе представителей минфина, Нацбанка и минэкономики в США, чтобы, так сказать, воочию рассмотреть опыт. По возвращении я предложил американским консультантам, в присутствии представителей их посольства чтобы они сначала убедили свое правительство раздробить свой фонд на мелкие фонды, а потом только нам предлагали. После этого они перестали рекомендовать социальное страхование через частные компании. В дополнении к этому, тогда при обсуждении в правительстве, основываясь на математической статистике и теории вероятностей, было показано, что при реализации через частные страховые компании работники будут получать в несколько раз меньше выплат, чем при реализации через единый фонд социального страхования. В итоге фонд социального страхования сейчас является наиболее устойчивая из социальных структур, несмотря на то, что возложены некоторые дополнительные выплаты, которые не предусматривались в концепции.

Что касается ЕНПФ, считаю нужно схему управления сделать максимально прозрачной через привлечение не просто механизма общественного совета, а включение в состав управляющего органа ЕНПФ представителей ассоциаций вкладчиков, профсоюзов, независимых экспертов. В целом пенсионная система является частью социальной защиты и обсуждения должны вестись, в первую очередь, с этой точки зрения.

— Не кажется ли Вам, что ОМС, который стартует буквально на днях, это еще одна мина замедленного действия в системе социального обеспечения?

— Любая страховая система работает тогда, когда она замкнута – услугу получает тот, кто платит. Мне кажется, что параллельно с ОМС со временем потребуется дополнительные программы, такие как Medicare, Medicaid и т.д. Но в целом нужно сказать, что и социальное страхование, и накопительная система, и медицинское страхование, наряду с решением других вопросов закладывают определенные стимулы по выходу заработной платы из тени. Тот, кто платит эти взносы, будет получать дополнительный уровень социальной защиты в случае наступления каких-либо рисков, и это является справедливым, в то время как, тот, кто не имеет возможности платить получает базовый уровень за счет тех, кто платит налоги.