Почему у номадов не было бюрократии?

Индейцы заражались европейскими болезнями и, не имея против них иммунитета, массово умирали. Мы заражаемся «болезнями» чужой цивилизации, и они нас разрушают.

Каждая цивилизация зависит от собственного негативного наследия и пытается его преодолеть. Одним из них является бюрократия как аппарат ограничения свободы граждан.

Значительная часть западной философии, социологии посвящена критике государства и поиску механизмов защиты от государственного произвола. После опыта тоталитаризма гитлеровской Германии и СССР в демократических странах сформировалась повышенная чувствительность к усилению государственного контроля.

Какова же природа происхождения бюрократии? Бюрократия, как разветвленный аппарат власти, зародилась в эпоху империй. Так, например, Римской империи необходимо было управлять завоеванной территорией. Это обстоятельство предопределило свойственную бюрократии направленность на угнетение населения и защиту интересов правителя. Бюрократия и наемная армия, необходимая для подавления возмущений подвластных народов, содержались за счет собираемых налогов.

Китайский бюрократический институт складывался на основе идеологии конфуцианства. Систему «усовершенствовал» в IV веке до н.э. Шан Ян, введя принцип круговой поруки. Населению вменялось в обязанность доносить властям, что приравнивалось к воинской доблести, о нарушениях закона и инакомыслии. Эта мера позволяла правителю держать население царства в повиновении и страхе. От чиновников требовалась личная преданность императору, что достигалось их финансовой зависимостью. Жалование чиновника было недостаточным для жизни, и он, осуществляя сбор налогов у населения, не забывал и о своих собственных интересах. Злоупотребления делали его уязвимым, что позволяло требовать от него любых услуг. При этом ограниченность перспектив карьерного роста из-за избытка кандидатов на должности обеспечивало послушание чиновника и лишало его инициативы.

В Европе раннего Средневековья мелкие правители обходились небольшим штатом вооруженных людей для извлечения ресурсов у крестьян и удержания их в повиновении. Феодалы привлекали к службе вассалов из числа тех, кто стоял ниже по социальной лестнице и был беден. Правитель нарезал им небольшие феоды из собственной земли.

Возрождение бюрократии в Западной Европе произошло в период формирования государств. Разветвленный бюрократический аппарат государства сменил патриархальную средневековую административную систему. Для контроля над объединенными территориями государство нуждалось в армии и бюрократии для сбора налогов. Р. Лахман отмечает: «По мере того, как короли создавали бюрократии, способные собирать подобную информацию, поданным приходилось либо подчиняться требованиям и платить, либо бунтовать. Бюрократизация подхлестывала восстания» (Лахман Р. Государства и власть. – М., 2020. – С. 81).

Именно подчинение населения, сокращение его свобод предопределили природу бюрократии, ее суть и дух, а также механизмы ее функционирования. Поскольку тип бюрократической системы был нам навязан, то понимание ее генезиса позволяет составить и «историю болезни».

Номады, избежав создания абсолютистского государства, не имели дела и с бюрократией, не содержали ее и не страдали от ее порабощающего воздействия. В связи с этим в новом свете представляется интерпретация причины того, что номады не создали государства. Данный факт с европо- и оседлоцентристской точки зрения трактовался как признак отсталости или неразвитости кочевой цивилизации. Так ли это? Можно размышлять о том, что, мобильные номады, соприкасаясь с оседлыми цивилизациями по разным сторонам Степи, видели примеры существования оседлых сообществ, порабощения человека, его закрепления и отъема у него части дохода. Желали ли номады себе подобной жизни? Разумеется, нет. И они были правы. По сути, это имеют в виду Ж. Делёз и Ф. Гваттари, говоря о номадах как о врагах государства («О номадологии»).

Государство, рассматриваемое как якобы несомненно и безусловно прогрессивный шаг в развитии цивилизации, в том виде, в каком оно существовало, на самом деле, ужесточало угнетение человека, разнообразило методы подавления свобод и легитимизировало насилие со стороны государства. Более того, оно подчинило человека не другому человеку (рабовладельцу, феодалу, монарху), а бездушной государственной машине (читай: бюрократии) с ее репрессивными механизмами.

Франция, первое абсолютистское государство Нового времени, в качестве образца централизованной административной системы использовала Римскую империю. Это – принципиальный момент, если помнить о том, что римский бюрократический аппарат складывался для управления порабощенными территориями, изъятия ресурсов и угнетения населения. И в Римской империи, и в Китае, и во Франции бюрократия рекрутировалась из нижних слоёв социума. Во Франции периода построения абсолютистского государства (XVII в.) аристократы чурались службы королю, считая его одним из равных себе, но посягнувшим на их независимость. А вот простолюдины составили бюрократический слой, встраиваясь в государство. Таким образом, чиновничество сформировалось как прослойка, которая находилась между королем и народом. Бюрократы способствовали тому, что правителю удалось оттеснить аристократическую элиту. Чиновники, платя за получение должности, приобретали полномочия и возможность дополнительного нелегального дохода.

С номадами подобного не произошло, потому что социальной единицей выступал не феодал, а роды. Это затрудняло возможность сломать независимость отдельных персон и привести их к повиновению центральной власти. Элитам родов не было никакой необходимости примыкать к монарху/хану, чтобы управлять населением. Элиты родов не могли нанять кого-либо для управления/усмирения, поскольку, во-первых, земля принадлежала всему роду, и, во-вторых, кочевники – члены рода – сами были воинами, армией. Элиты родов были плотью от плоти рода, и для взаимодействия между ними не было необходимости ни в хане, ни в бюрократах (управленцах, собирателей налогов).

Германия представляет пример политически децентрализованной нации в период складывания государства. Германская бюрократия складывалась в Пруссии XVIII в., когда при Фридрихе Вильгельме I сформировался особый тип прусского чиновника, которые набирались из числа офицеров, привычных к строгой дисциплине и преданных королю. Прусское офицерство отличалось честностью, преданностью государству и высокой результативностью своей деятельности. Генетически связанное с ним германское чиновничество и сегодня отличается теми же качествами.

Японское чиновничество Новейшего времени, т.е. периода Мэйдзи (начало 1868 г.), «открытия» и реформирования страны, было сформировано из высокопоставленных чиновников сёгуната Токугавы и самураев, потерявших военную и политическую службу. Самураи, будучи инкорпорированы в бюрократический аппарат, привнесли в него самурайский кодекс служения, чести, преданности интересам императора/Японии/нации. Принцип служения до сих пор определяет лицо японского чиновничества, а отступление от него грозит бесчестьем.

Как видим, в Германии и Японии деятельность чиновника рассматривалась как честное и почетное служение императору и стране.

Следующий пример заслуживает особого внимания, потому что, как мне видится, в случае формирования бюрократической системы номадов, она шла бы подобным путем. До колониальных завоеваний английская бюрократическая система отчасти напоминает существующий в тот же период у казахов-номадов формат социальных отношений.

Своеобразие английского пути развития государства состояло в том, что Англия гораздо дольше других стран обходилась без бюрократического аппарата в его современном смысле. Министерства функционировали с XVII в., но единой системы централизованной администрации не существовало. Страна представляла собой административно децентрализованное государство, и ее бюрократия отличалась от французской – иерархической и управляемой из единого центра.

В английской бюрократической системе должности занимали обладатели королевских патентов, которые были предметом купли-продажи, дарения и передачи по наследству. Массовых злоупотреблений служебным положением такой порядок не породил, поскольку большинство держателей патентов происходило из аристократии, зачастую имело высокий имущественный, образовательный статус и, кроме того, руководствовалось понятиями родовой чести. Бюрократическими процессами управляли представители местных сословий землевладельцев и духовенства. Исполнение обязанностей на территории проживания (часто – родовых земель) рассматривалось как общественный долг благородных людей и служило знаком доверия со стороны социума. Оплата им не полагалась, что гарантировало их независимость от центральной власти и преданность в отстаивании интересов местных сообществ. Подобная система стала следствием господства обычного права.

Заметная трансформация английского чиновника произошла в период колониальных захватов, когда он, служа в британской колониальной администрации, превратился в «слугу короны», а не в представителя своего местного сообщества. Управление стало носить имперский характер, а на службу рекрутировались те, кто испытывал необходимость поправить свое материальное положение – младшие сыновья обедневшей аристократии ХIХ в., не имеющие приходов священники и, в подавляющем большинстве, представители бедных слоев. Они в полной мере поправляли свое имущественное положение за счет колонизированных территорий и их населения.

Подобная система, основанная на представительстве местных сообществ (родов) и базирующаяся на нормах обычного права, существовала у казахов. Представителям родов не было нужды покупать должности, род сам выбирал справедливых биев. Их не назначал хан, что гарантировало независимость биев в отстаивании интересов рода. Так, номады для организации жизнедеятельности общества не испытывали нужды в чиновниках, не подвергались подавлению прав, угнетению государством и бюрократическим аппаратом, не были знакомы с коррупцией. Но ситуация изменилась после колонизации, когда в Степь пришли царские чиновники.

Что представляет наша современная бюрократическая система и на каком историческом опыте она базируется? Основа была заложена в период колонизации и получила развитие при тоталитарном государстве.

Централизованное русское государство в XV в. изначально строилось на основе деспотической власти и бесправия подданных. Царь считался наместником Бога на земле, что исключало его ответственность перед подданными. Высший слой «служилых людей» считался «государевым двором», государевыми людьми. Сформировались виды придворных должностей — окольничие, стольники, постельничьи, конюшие и т.п.

В период становления Московского государства наместничество и воеводство держались на кормлениях. Воевода получал не жалование, а территорию на «корм»: управлял этой территорией, судил население, собирал налоги и сам «кормился». Это открывало безграничные возможности для грабежа населения, а тот факт, что срок «кормления» был ограничен, толкало их к масштабным поборам, взяткам и быстрому обогащению. «В глазах служилых людей назначение на административный гражданский пост воспринималось как отдых от боевой службы, и дворяне не стеснялись просить государя «отпустить на воеводство покормиться» (см. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. – М., 2011). Население привыкло видеть во власти кормящихся на должности. Мздоимство было делом привычным.

Введение «Табеля о рангах» (1722 г.) стало методом регламентации деятельности бюрократического аппарата. Понятия чести, личного достоинства, уважения были подменены чином. В России существовала изощренная «культура взяточничества», сложившаяся система вымогательства и перечень решаемых за взятку вопросов. Злоупотребление служебным положением было делом распространенным. Основами такой практики стали несовместимость основ идеологии абсолютной монархии с идеей службы обществу; концентрация властных полномочий в промежуточных и низших звеньях системы, удаленных от центральной власти, что позволяло осуществлять их якобы от лица государства, но по собственному усмотрению. Кроме того, коррупции способствовало полное отсутствие ответственности перед управляемым населением и крайняя бедность низшего чиновничества.

Именно воспитанные таким образом чиновники составили колониальную администрацию, присланную в Степь. На кормлении они быстро поправили свое положение. Р. Лахман пишет: «Чиновники, легально или фактически присвоившие бенефиции,… могли вредить любым попыткам рационализировать администрирование…» (Лахман Р. Там же. – С. 28). Так было при колонизации Казахстана. Сохранность более рациональных и эффективных мер управления, основанных на казахском обычном праве, не давало колониальным чиновникам возможности «кормиться». Именно поэтому, несмотря на многочисленные докладные записки комиссий о целесообразности сохранения традиционных норм права и социального устройства казахов, внедрялась российская система, порочная, громоздкая, нелепая в условиях Степи. Зато она позволяла, согласно российской традиции, вести дела посредством подкупа и взяток. Казахи узнали облик оседлой цивилизации.

В ноябре 1917 года в России были ликвидированы прежние бюрократические институты. Полагалось, что будет создано государство без профессиональной бюрократии. Однако к 1920 году больше половины коммунистов составили госаппарат, став чиновниками советских учреждений. Стремление подчинить всю жизнь страны тотальному контролю требовало большое количество служащих. В 1921 году бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн человек (в Российской империи в 1913 г. при большей численности населения на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников) (Оболонский А.В. Там же).

Население превратилось в рабов чиновников. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, слабости закона создавала основу для злоупотреблений властью. Номенклатурный принцип в СССР оформился к концу 1930-х годов и просуществовал до развала большевистской империи. Достаточно быстро в правящем слое убежденные коммунисты сменились партократчиками, карьеристами, умело использовавшими «правильные» лозунги. Под репрессии попали совнаркомовские работники, сотрудники наркоматов, высший и средний офицерский состав, директорский корпус. В период с 1937 до 1939 годы партноменклатура обновилась дважды, местами – трижды. Выкосили всех независимо мыслящих. Так был создан кодекс советской бюрократии – нерассуждающее повиновение сильному.

Привилегии, или система «кормления», оформилась сразу: сначала это было приличное питание, «теплое место» (тыл, штаб), медицинская помощь; потом была создана четко ранжированная система привилегий. Для номенклатуры строилось жилье, гарантировалось медицинское и санаторное обслуживание, обеспечивалось отдельное снабжение продовольствием, выдавались дачи и пр. Чиновники уровнем ниже довольствовались наборами продовольствия, доступом к дефицитным товарам, возможностью получать вне очереди жилье и санаторные путевки.

Роль бюрократии во всех сферах жизни возросла. Система патронажа, строившаяся на основе личной преданности, функционировала в 1960-1980-ые годы. Решение вопросов зависело от исхода борьбы между кланами и степени влияния патрона.

Коррупция среди чиновников приобрела огромные масштабы (см. суды 1980-х гг.). Система непотизма привела к росту значения родственных связей и сформировала наследственную бюрократию. Так, например, в составе ЦК КПСС были сын и зять Л. Брежнева. Аналогичная система складывалась во всей вертикали: в ЦК республик, обкомах, горкомах, где дети номенклатуры получали должности и продвижение по службе.

Современная бюрократическая система Казахстана выстроена по подобию советской, по духу – колониальной администрации. Д. Норт пишет о том, что иногда общество может развиваться по очевидно неверному пути, и чем дольше продолжается такое развитие, тем сложнее изменить траекторию. Суть эффекта исторической обусловленности развития заключается в том, что выбор дальнейшего пути часто предопределен прошлым. Нам надо понять что, есть наше, а что – чужое для нас наследие. Выбор стоит между долгим путем цивилизационных принципов номадов и колониально-советским прошлым. Пока, как видим, сохраняется советский формат. Причина в том, что казахско-кочевническое было уничтожено под корень, а советское – это последнее по времени, недавнее прошлое, и поэтому оно продолжает оказывать свое влияние. Это влияние и сохранность бюрократии колониально-советского типа основаны исключительно на ментальности выходцев из советской номенклатуры, находящейся у власти.

Бюрократия, значительная часть которой не выполняет полезной общественной функции, воспроизводит себя самое и кормится от государства. Она обеспечивает свое существования, множа услуги, в которых общество порой не нуждается и даже обременено ими.

Сегодня в Казахстане сложилась абсурдная ситуация двойной бюрократизации государства: правительство с министерствами и разросшийся квазигоссектор. Все находятся на «кормлении» у едва выживающего народа.

Наша бюрократия представляет собой громоздкую, уродливую, неэффективную систему. Предпринятая попытка сокращения числа госслужащих уже находится под угрозой провала, потому что реального значительного сокращения количества «кормящихся» не происходит. Сокращаются вакансии, сокращение не касается балласта блатных и родственников, которые перемещаются из одной структуры в другую. Но главная причина того, что народ, бизнес не почувствуют перемен, заключается в том, что следовало начать с сокращения функций, что привело бы к объективному сокращению исполнителей.

Наместничество, назначение чиновников от центра в местные органы власти – имперско-колониальная практика. Это проявляется и в одиозных нормах поведения бюрократов по всей вертикали сверху донизу: чванливость, за которой скрывается невежество, невоспитанность, нечистоплотность поступков, презрение к народу и пресмыкательство перед вышестоящими.

Бюрократия есть отражение власти, которой она служит. А служит она любой власти. Чиновники осваивают нормы и ценности тех, кто находится у власти. Если власть (правитель) строит сильное государство, этим заняты и чиновники. Если власть разоряет страну, тем занимаются и чиновники. Власть и чиновники ведут себя как колонизаторы со всеми вытекающими последствиями для народа.

Смена траектории, идеи, правил и норм бюрократических институтов требует усилий. А новое всегда вызывает сопротивление. Но существующие нормы изменяются, когда общество понимает, что ему жизненно необходима перестройка старой системы, затягивающей в болото. Перемены случаются быстро, когда общество видит преимущество новых норм и отношений: горизонтальных связей вместо вертикальных, равенства вместо иерархии, доверия вместо подавления.

(Продолжение следует)

• 36
• 43