Что означает выход России из Договора по открытому небу

28 января, 2021

740

Александр Граеф. Московский Центр Карнеги

Без участия Москвы Договор теряет всякий смысл. Конечно, страны НАТО могут начать облетать друг друга или расширить свои квоты на полеты над странами, не входящими в НАТО, – Боснией и Герцеговиной, Финляндией, Грузией, Швецией и Украиной. Но это не вернет Договору практического значения.

После вступления Джозефа Байдена в должность напряжения в отношениях между Москвой и Вашингтоном, скорее всего, только добавится. Новый президент США усилит давление на Россию и попытается еще больше ограничить ее военное и экономическое влияние. В свою очередь, Россия переходит к политике «тотального сдерживания». Между сторонами по-прежнему возможен диалог по отдельным вопросам, но об односторонних уступках не может быть и речи. Очередной жертвой этого системного противостояния пал Договор по открытому небу.

Зачем открывали

15 января российский МИД заявил, что Москва начинает процедуру выхода из Договора, по завершении которой отправит соответствующие уведомления странам – депозитариям Договора – Канаде и Венгрии. Тем самым Россия следует примеру Соединенных Штатов, которые вышли из Договора 22 ноября 2020 года. Без участия США и России Договор теряет свой стратегический смысл. Его прекращение лишит Запад еще одного инструмента укрепления доверия в отношениях с Россией и станет очередным подтверждением того, что в сфере военной безопасности Европа не играет сколько-нибудь значимой роли.

Договор по открытому небу, который в свое время подписали 33 государства Европы и Северной Америки, давал им право проводить наблюдательные полеты над территорией друг друга на самолетах, не оснащенных вооружением. Для этого нужно было известить о таком полете за 72 часа.

Инициатором Договора были Соединенные Штаты. Еще в 1950-е годы президент Эйзенхауэр предлагал СССР договориться о взаимном наблюдении с воздуха, чтобы не допустить внезапного ядерного удара. В мае 1989 года президент Буш-старший вернулся к этой идее, чтобы обеспечить большую прозрачность в военной сфере и перехватить у Горбачева инициативу в области контроля над вооружениями. Три года спустя Договор подписали 26 государств, но из-за затянувшейся ратификации Украиной, Белоруссией и Россией он вступил в силу лишь в 2002 году.

С тех пор страны-участницы совершили более полутора тысяч наблюдательных полетов, которые географически распределены очень неравномерно. Почти треть из них были над Россией и Белоруссией, в то время как страны НАТО договорились не инспектировать друг друга.

До ноября 2020 года США проводили полеты почти исключительно над российской территорией. А вот Россия распределяла свои полеты гораздо более равномерно между всеми странами – участницами Договора. Всего 12% из них прошли над США.

Таким образом, Договор, по сути, касается Европы и обеспечивает малым и средним государствам, не имеющим собственного наблюдения со спутников, некоторую независимость и возможность собирать данные, которые они не могли бы получить другим способом. В контексте европейской безопасности Договор также помогает укрепить доверие между сторонами, создавая возможности для постоянного взаимодействия с российскими военными.

С самого начала у России и США были разные мотивы для участия в этом Договоре. Вашингтон делал акцент прежде всего на прозрачности и собственном политическом лидерстве в НАТО. Для Москвы сбор данных имел большее значение из-за того, что она располагает меньшими возможностями для спутникового наблюдения. Тем не менее для обоих государств Договор был важным шагом к улучшению отношений.

С наступлением новой эры конкуренции великих держав эта цель, похоже, отходит на второй план. Заявление России, как и выход из Договора США, вписываются в тренд на сворачивание сотрудничества в сфере безопасности. Денонсация Договора – это удар по тем европейцам, кто видит в контроле над вооружениями и мерах по укреплению доверия способ снизить риск военной эскалации на континенте.

Почему закрывают

После того как США заявили о выходе из Договора, российские дипломаты стали высказывать обеспокоенность, что другие страны НАТО могут продолжить делиться с Вашингтоном данными, полученными во время полетов над Россией. Сергей Лавров даже обвинил США, что они требуют от союзников передавать им эти данные и добиваются запрета для российских самолетов пролетать над американскими военными объектами в Европе. Москва хочет, чтобы страны – участницы Договора предоставили письменные юридические гарантии, что они будут и впредь придерживаться положений Договора и воздерживаться от подобных действий.

Другие страны отвергают эти обвинения и требования. В теории они не против того, чтобы усилить защиту данных, но полагают, что в данном случае Москва просто пытается насолить Вашингтону. Действия России выглядят не столько реальной заботой о безопасности, сколько попыткой поставить себя на равных с США. Плюс Москва рада воспользоваться возможностью сыграть на противоречиях внутри НАТО.

Юридически обязывающие письменные гарантии со стороны европейских государств и Канады, которых требует Россия, не спасут от нелегальной передачи данных и не вернут взаимного доверия, которого уже нет, несмотря на Договор. Кроме того, даже если бы США получали данные от таких полетов их союзников, то это все равно бы почти ничего не добавило к тому, что они и так знают благодаря своим разведывательным спутникам. Наконец, Москва могла бы легко изобличить те государства, которые попытались бы не допустить российских наблюдательных полетов над своей территорией.

Разумеется, европейские участники Договора и Канада тоже не без греха. Большинство из них неоднократно подчеркивали свою приверженность Договору, но не принимали всерьез озабоченность России или ее готовность действовать. Наоборот, они заняли выжидательную позицию, возможно, в надежде, что США опять присоединятся к Договору после прихода к власти Байдена или что Москва откажется от своих требований. Из-за этой нерешительности европейцы не смогли выступить единым фронтом и предложить свой вариант действий. К тому же они, похоже, не ожидали, что Москва так решительно пойдет на эскалацию.

В ноябре 2020 года в Вене российская делегация представила проект поправок к решению Консультационной комиссии по открытому небу по обеспечению безопасности данных. Их суть заключалась в том, чтобы прямо запретить передачу данных странам, не участвующим в Договоре. Стороны договорились рассмотреть предложение и продолжить обсуждение на очередной встрече, которая должна была состояться 25 января 2021 года.

Однако в конце декабря российский МИД выступил с неожиданным ультиматумом: до 1 января 2021 года участники Договора должны в юридически обязывающей форме подтвердить свое согласие с российским предложением и выразить готовность принять российские требования. В противном случае Москва начнет процедуру выхода из Договора.

Такой демарш резко ухудшил отношения. В совместном письме, направленном в Москву 30 декабря 2020 года, министры иностранных дел 16 стран-участниц, в том числе Германии и Франции, отказались принимать эти условия. Другие государства сообщили примерно то же самое, но в двустороннем порядке, а некоторые и вовсе оставили ультиматум без ответа. Теперь, когда Россия готовится к выходу из Договора, Европа пожинает плоды своего бездействия.

Открытым остается вопрос об участии в Договоре Белоруссии. У Минска нет своих самолетов для полетов в режиме открытого неба, поэтому он, скорее всего, поддержит Москву, тем более что политическое будущее Лукашенко все больше зависит от России.

Третий сценарий предполагает, что США вернутся к участию в Договоре. Во время предвыборной кампании Байден критиковал Трампа за выход из Договора, но юридические возможности нового президента ограничены. В нижней палате Конгресса большинство выступает за возвращение, но в Сенате не наберется две трети голосов, чтобы снова ратифицировать Договор. К тому же у Байдена в избытке более неотложных и важных для США дел – например, продление СНВ-3 и ядерная программа Ирана. Да и Россия неоднократно заявляла, что не согласится на особые процедуры, которые облегчили бы повторное присоединение США к Договору.

Для Европы прекращение действия Договора по открытому небу станет еще одним ударом по сотрудничеству в сфере региональной безопасности, вслед за приостановкой участия России в Договоре об обычных Вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) в 2007 году и выходом США из Договора о ракетах средней и меньшей дальности (ДРСМД) в 2019 году. Европейская архитектура контроля над вооружениями, разработанная в конце холодной войны, сейчас разваливается. Как это ни парадоксально, роль Европы в ее сохранении скорее уменьшилась.

В 2021 году стратегическое соперничество между США и Россией по-прежнему затмевает вопросы европейской безопасности. Попытка европейских стран сохранить Договор по открытому небу стала хорошей проверкой, чего на самом деле стоит их риторика о многосторонней дипломатии и стратегической автономии. Результаты не очень вдохновляют.