Трудный путь к председательству в ОБСЕ

4 января, 2010

Мурат Лаумулин

Республика Казахстан получила единогласное одобрение членов ОБСЕ возглавить эту организацию в 2010 году. Без сомнения, это является полноценной политической и дипломатической победой Казахстана. Был найден достойный компромисс (со временем председательства), который позволил всем сторонам «сохранить лицо».
Однако это председательство таит в будущем немало проблем, которые могут осложнить внешнеполитическое положение Казахстана. Дело в том, что реальная проблематика ОБСЕ может выйти далеко за рамки привычных представлений (безопасность, гуманитарное сотрудничество) о функциях, целях и задачах организации. В реальности участие в ОБСЕ постсоветских государств в той или иной степени затрагивает (помимо внутренних проблем) широкий спектр отношений с Западом в целом, а в частности с ЕС и европейскими институтами, НАТО и США. Более того, в последнее время в этот круг вопросов входят проблемы так называемой энергетической безопасности Европы. Новый контекст в связи с этим приобретают наши отношения со странами Центральной и Восточной Европы.
Председательство Казахстана в ОБСЕ – своеобразный геополитический тест на зрелость, поскольку касается принципиальных проблем отношений с Западом, безопасности, геополитики и геоэкономики. Контекст этих отношений в настоящее время развивается по следующим направлениям.
Одним из важных направлений деятельности ОБСЕ в Казахстане с 1992 года являлось сохранение межэтнического согласия и соблюдение прав национальных меньшинств. На стамбульском саммите в 1999 году ОБСЕ впервые выразила озабоченность развитием ситуации вокруг Центральной Азии, ростом угрозы региону со стороны международного терроризма, агрессивного экстремизма, организованной преступности, незаконного оборота оружия и наркотиков. На этом саммите были приняты Хартия европейской безопасности и Декларация стамбульского саммита, в которых ряд пунктов напрямую касался проблем безопасности Центральной Азии.
В 2000-е годы характер отношений Казахстана с ОБСЕ приобрел новые нюансы. В определенные периоды усиливалась критика со стороны организации или ее некоторых институтов в связи с политикой Астаны в области прав человека, демократии, процедуры проведения выборов и т.д. Эти эпизоды двусторонних отношений, как правило, совпадали с изменениями международной обстановки и геополитической ситуации в Евразии. Наряду с Казахстаном критике подвергались и другие постсоветские государства, в частности Россия и все центральноазиатские республики. В этих условиях Казахстан присоединялся к группе государств, которые подвергались политике двойных стандартов и необъективной критике. В частности, Астана участвовала в коллективном демарше в адрес ОБСЕ на саммите в Копенгагене.
В октябре 2003 года постпредство Казахстана при ОБСЕ обнародовало конфиденциальный меморандум «К вопросу о реформировании деятельности ОБСЕ в регионах». В этом документе организация обвинялась в правозащитном уклоне. Резкой критике подверглась деятельность страновых миссий, которые общались в основном с неправительственными и правозащитными структурами. Предлагалось формировать миссии по согласованию с властями страны пребывания, ограничить их мандат одним годом с условием продления только по решению Постоянного совета ОБСЕ. При этом сотрудники миссий должны опираться в своей работе на правительственные структуры.
В июле 2004-го на заседании Постоянного совета был оглашен текст инициированного Москвой совместного заявления стран СНГ–членов ОБСЕ (за исключением Грузии). Организацию упрекали в неспособности «адаптироваться к требованиям меняющегося мира и обеспечить эффективное решение вопросов безопасности и сотрудничества на евроатлантическом пространстве» и в несоблюдении таких «хельсинкских принципов», как невмешательство во внутренние дела и уважение суверенитета отдельных государств.
Но параллельно Казахстан строил политику таким образом, чтобы укрепить единство организации и снизить уровень противостояния между странами Северной Америки и Европы, с одной стороны, и Евразии – с другой. В связи с этим Астана выдвинула свою кандидатуру на председательство в ОБСЕ в 2009 году. Это предложение нашло поддержку в Москве и среди почти всех постсоветских государств. Позже к ним присоединились многие государства Восточной Европы и некоторые западноевропейские страны.
Большое значение для дальнейшего развития отношений РК с ОБСЕ имели события 2005 года. В этот период достигалось принципиальное согласие на политическом уровне о будущем председательстве Казахстана. К 2006 году был достигнут почти полный консенсус по кандидатуре Казахстана. Однако два влиятельных государства, США и Великобритания, выражали сомнение в уровне демократизации Казахстана и настаивали на перенесении сроков председательства на 2012 год или даже позже. Консенсуса по кандидатуре Казахстана как председателя ОБСЕ в 2009 году в Брюсселе достичь не удалось, несмотря на поддержку Германии, Италии, Нидерландов и Франции.
Решение было отложено до мадридского заседания СМИД в ноябре 2007 года. Буквально за два часа до завершения заседания СМИД был достигнут компромисс: Казахстан получит председательство в ОБСЕ, но годом позже, в 2010 году. В Казахстане победу в Мадриде восприняли как признание заслуг своей страны, но главным образом ее Президента. Когда решался вопрос о председательстве страны, Казахстан сделал выбор между двумя возможными решениями: обострять конфликт с ОБСЕ, вплоть до возможного выхода из этой организации, или попытаться использовать ее для укрепления своего престижа и влияния. Предпочтение было отдано второму варианту.
Совершенно очевидно, что на председательство РК в ОБСЕ будет оказывать фактор Европейского союза. Исходя из этого следует учитывать, какими мотивами и задачами руководствуется Брюссель в Центральной Азии. Не вызывает сомнений, что североамериканский фактор будет оказывать влияние на процесс председательства Астаны в ОБСЕ. В январе 2009 года к власти в Белом доме пришла новая демократическая администрация во главе с новоизбранным Президентом Бараком Обамой. Евразийская политика, то есть на пространстве ОБСЕ, новой администрации будет тесно связана с российско-американскими отношениями и СНГ, расширением НАТО, ситуацией в Афганистане, вокруг Ирана и Пакистана и в меньшей степени – с характером американо-китайских и американо-индийских отношений.
Североатлантический альянс – наряду с ОБСЕ – является крупнейшей международной организацией в области безопасности, включающей в сферу своей деятельности не только Европу и Северную Америку, но и Евразию. Поэтому фактор НАТО в любом случае будет оказывать влияние на ситуацию в ОБСЕ и поведение членов альянса в рамках организации.
Решающую роль в поддержке председательства РК сыграла Россия, как и другие постсоветские государства. Тем самым Астана как бы получила коллективный мандат от стран СНГ на защиту их интересов в этой организации. Помимо этого фактора, в силу объективных обстоятельств, Казахстан должен и, по-видимому, намерен координировать свои действия во время председательства с Москвой. Существуют свои обязательства у Казахстана и перед республиками Центральной Азии. Однако данный момент содержит ряд сложных обстоятельств, вытекающих из порой разного понимания своих целей и задач у России и Казахстана.
Председательство в ОБСЕ станет важной вехой внешней политики Казахстана, которую он, без сомнения, захочет использовать и для того, чтобы заявить о себе как о региональном лидере. Для России, как считают некоторые местные политологи, это обещает скорее проблемы, чем возможности. Они считают, что, в отличие от России, Казахстан не претендует на то, чтобы изменить формат функционирования ОБСЕ. Астане в соответствии с ее геополитическим весом вполне достаточно извлечь собственную выгоду. Москва же ставит перед собой цель переписать правила игры, что заведомо намного сложнее. Впрочем, и рычагов воздействия у России несопоставимо больше, чем у Казахстана.
В чем суть позиции и претензий Российской Федерации к ОБСЕ? Российские политики обращают внимание на дисбалансы в деятельности ОБСЕ: географический (работа организации сосредоточена в основном «к востоку от Вены» – в странах бывшей Югославии и бывшего СССР) и тематический (с точки зрения России, сложился неоправданный перекос в сторону защиты прав человека в ущерб другим направлениям – в сферах безопасности, экономики и экологии). Москва недовольна автономностью ряда институтов ОБСЕ, и прежде всего Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), осуществляющего мониторинг выборов. Российское руководство открыто обвиняет независимые институты ОБСЕ в предвзятости, в применении двойных стандартов и, по существу, говорит о том, что они «приватизированы» государствами Запада, в первую очередь Соединенными Штатами. В России все чаще заявляют, что такая ОБСЕ ей не нужна, все громче звучат призывы выйти из этой организации.
Вместе с тем председательство Казахстана в ОБСЕ таит в себе немало проблем, которые могут осложнить внешнеполитическое положение РК на ближайшую перспективу. Для выполнения своих функций председателя Казахстану необходимо иметь четкую программу дальнейших демократических преобразований в стране на ближайшую перспективу и действовать на опережение, чтобы реформы не могли рассматриваться на Западе как вынужденные меры, принятые под давлением извне или со стороны внутренней политической оппозиции.
Наряду с возможностью преодоления «разделительных линий» в ОБСЕ под председательством Казахстана в организации можно будет больше внимания уделять мнению и интересам государств «к востоку от Вены». Тем самым государства СНГ получат возможность более активной реализации инициируемых ими проектов. Казахстан вполне способен консолидировать эту организацию.
Долгое время оставался открытым вопрос о том, какой «корзине» ОБСЕ – гуманитарной или безопасности – необходимо отдать приоритет во время казахстанского председательства. Представляется целесообразным перенос акцентов в повестке дня и практических шагах ОБСЕ в гуманитарной корзине с демократизации на культурное сотрудничество, межконфессиональное согласие и цивилизационное взаимодействие.
Именно в этих вопросах Казахстану есть что предложить ОБСЕ. В сфере безопасности следует сделать особый упор на важные для региональной стабильности явления: терроризм, наркоторговля, нелегальная миграция. В то же время следует проявить осторожность в вопросах, касающихся региональных конфликтов и так называемых непризнанных государств.
Достаточно перспективной является идея связать европейскую и азиатскую системы безопасности – ОБСЕ и СВМДА. Запад, поддержав Казахстан в вопросе председательствования в ОБСЕ в 2010 году, может попытаться вовлечь Казахстан в различные антироссийские комбинации внутри данной организации. Самыми сложными будут ситуации, когда Астана в качестве председателя будет поставлена перед необходимостью озвучивать критику ОБСЕ в адрес своих союзников и партнеров по СНГ. В этих случаях у Казахстана остается только возможность смягчения формулировок и смещения акцентов.
Хотя с председательством РК ОБСЕ как бы приобретает «евразийское лицо», для того, чтобы не раздражать западных партнеров, целесообразно максимально реже употреблять в документации и официальной риторике термин «евразийский», но в большей степени делать акцент на «европейском выборе» Казахстана. Это поможет вести диалог на понятном для всех языке. Но главной целью председательства РК в ОБСЕ в 2010 году должно стать повышение международного веса страны и улучшение ее внешнеполитического положения.

Комментарий независимого редактора
Из данного материала следует, что «Астана как бы получила коллективный мандат от стран СНГ на защиту их интересов» в ОБСЕ, что «Казахстан должен и, по-видимому, намерен координировать свои действия во время председательства с Москвой». Если Астана действительно видит свою председательскую функцию в таком представительстве, то это ничего, кроме разочарования, у членов этой неангажированной международной организации не вызовет. Такая позиция Астаны будет способствовать ее компрометации, особенно с учетом конфликтных отношений Москвы с ОБСЕ, с ее намерениями, как пишет профессор Лаумулин, «переписать правила игры» или «выйти из этой организации». Я очень сомневаюсь, что Президент Назарбаев, при его репутации, согласен играть роль полномочного представителя Москвы. Думаю, это было бы унизительно и для него, и, разумеется, для Казахстана. В основе внутренних вызовов – оправдает ли Назарбаев ожидания, надежды на либерализацию общественной жизни в стране, что было одним из решающих факторов, убедивших оппонентов Казахстана поддержать его заявку.