Не все золото, что блестит

2 октября, 2008

Магжан Куанышбаев

С тех самых пор, как были изобретены двигатели внутреннего сгорания, жизнь человечества невозможно представить без нефти. Казалось бы, сама природа облагодетельствовала страны, недра которых таят столь ценный ресурс, когда, не прилагая особых усилий, можно жить припеваючи. Что может быть проще – добывай и продавай. Но нефть несет и серьезные угрозы, которых минимум 10.

1. Подверженность внешней конъюнктуре
Доходы государства, связанные с повышением цен на нефть, нельзя рассматривать как стабильные. Волатильность нефтяных цен всегда высока, события, не связанные напрямую с экономикой, способны радикально изменить их уровень. В результате даже такой фундаментальный показатель состояния национальной экономики, как душевой валовой внутренний продукт, колеблется в необычно широком диапазоне.
Отсюда важнейшая задача властей нефтедобывающих стран – не допустить ситуации, при которой выполнение бюджетных обязательств, сохранение финансовой стабильности, зависит от динамики труднопрогнозируемого параметра. Тем более, что им практически никто не может управлять. Когда конъюнктура благоприятна, доступ стран-экспортеров углеводородного сырья к международным финансовым рынкам открыт, они нередко в крупных масштабах привлекают внешние займы, пытаются на этой основе форсировать развитие экономики, начинают осуществлять масштабные инвестиционные проекты. При изменении конъюнктуры кредитные ресурсы, недавно столь доступные и легкие, становятся запретительно-дорогими, иногда отсутствуют вовсе. Рефинансировать старые займы за счет новых оказывается невозможно. Возвращать занятые деньги приходится за счет бюджета, доходы которого при падении цен сократились. В итоге страна рискует столкнуться с бюджетным кризисом, проблемами платежного баланса, сокращения валютных резервов, невозможностью обслуживать и возвращать внешний долг. Примеров такого развития событий в мировой истории предостаточно.

2. Потеря конкурентоспособности
Экспорт нефти объективно более благоприятен для импорта иных товаров, чем для экспорта. Все дело в том, что рентные доходы сырьевых отраслей стимулируют рост заработной платы и издержек в прочих отраслях экономики. Секторы, продукция и услуги которых сталкиваются с международной конкуренцией, становятся неконкурентоспособными как на внутреннем, так и на внешнем рынке, вынуждены сокращать производство. Сверхдоходы государства, получаемые от продажи сырья, также не способствуют позитивным переменам, потому что их хозяйственное развитие принципиально отличается от европейской или азиатской моделей. Фактически, такое государство проедает свои ресурсы, используя их, чтобы «купить» себе современность: новые виллы, гольф-клубы, драгоценности и прочее. Однако общество остается неразвитым, и деловой класс не автономен от государства, а полностью от него зависим. В результате рост экономики, особенно его качественная сторона, тормозится.
Экономисты Джеффри Сакс и Эндрю Уорнер в книге «Изобилие Природных Ресурсов и Экономический Рост» проанализировали ситуацию в 97 странах мира за период с 1971 по 1989 год и пришли к выводу, что существует прямая зависимость между запасами сырья и темпами экономического роста. Чем богаче государство минеральными, природными и сельскохозяйственными ресурсами, тем медленнее росла его экономика. Наоборот, наиболее обделенные ресурсами страны развивались быстрее всех.

3. Девальвация человеческого ресурса
Наличие у того или иного государства богатых природных ресурсов заметно уменьшает интерес к «человеческому капиталу». Растет количество безработных в несырьевых отраслях экономики по причине их низкой конкурентоспособности, дороговизны жизни при относительно низкой оплате труда. Происходит отток квалифицированных кадров. Характерная черта таких стран – недостаточное внимание к развитию образования. Причины этого не очевидны, но многие исследователи связывают это со своеобразием структуры спроса на рабочую силу, предъявляемого добывающими компаниями. А, быть может, это связано еще и с психологическими характеристиками возникающих в этих странах элит, о которых писал Салтыков-Щедрин: временщики не думают о будущем, а образование – это вложение в будущее. Так, например, в Саудовской Аравии, обладающей крупнейшими запасами нефти на планете, уровень грамотности составляет 62%, в других «нефтяных эльдорадо» — Кувейте, Катаре и ОАЭ — он достигает 80%. Для сравнения, в Таиланде и на Филиппинах число грамотных превышает 95%. В Серевной Америке, странах Европейского Союза, большинстве государств Азии, — он равен 100%.

4. Трудности построения демократии
Государства, базирующие свой бюджет на налогах, взимаемых с экспортеров сырья зачастую обладают менее демократичными политическими системами и менее развитыми инструментами гражданского общества. Происходит это потому, что контроль за добычей и транспортировкой полезных ископаемых концентрируется в руках кучки крупных компаний, в большинстве случаев связанных с государством. Руководители этих структур неизбежно приобретают колоссальное влияние в политической сфере. Подобное распределение ролей порождает коррупцию: нефтяные магнаты добиваются принятия благоприятных для них решений, которые часто негативно отражаются на других секторах экономики, не обладающих столь серьезными ресурсами и рычагами влияния. Кроме того, наличие обширных запасов сырья, в большинстве случаев, негативно отражается на состоянии самой добывающей индустрии: руководители этих фирм или государство предпочитают быстро получить прибыль, а не делать долгосрочные инвестиции в расчете на доходы, которые можно будет получить через десятилетия.
Да, есть богатые ресурсами страны, в которых сложилась демократия налогоплательщиков, постепенно трансформировавшаяся в демократию всеобщего избирательного права с эффективными, мало коррумпированными бюрократиями. США, Канада, Австралия, Норвегия – наглядные тому примеры. Однако это страны, в которых демократические механизмы формировались веками, где созданы достаточно эффективные и устойчивые институты, чтобы справится с вызовом ресурсного богатства. Существуют также государства, не имеющие долгосрочной демократической традиции, но сумевшие эффективно управлять ресурсным богатством (Ботсвана, Чили, Малайзия, Маврикий). Но, как показывает опыт, создать демократические институты там, где велика роль природной ренты, труднее, чем в странах, где этот фактор риска отсутствует.
Сверхдоходы, полученные за счет нефти, правящие круги тратят на программы, ставящие своей целью укрепление их власти. К примеру, нефтяной бум, разразившийся в Мексике в 1970-е годы, фактически создал в стране условия для многолетнего правления одной партии. Огромные средства, полученные в 1990-е годы Республикой Конго за счет продажи полезных ископаемых, были потрачены, прежде всего, на формирование и оснащение армии и президентской гвардии. Власти также тратят колоссальные средства на предотвращение формирования социальных групп, которые могут быть независимы от них: подобные процессы наблюдались в Алжире, Ливии, Тунисе и Иране.

5. почва для Коррупции
Приватизация крупнейших нефтяных компаний передает контроль над ними в руки чиновников. Однако от этого не уменьшаются лоббистские возможности нефтяных гигантов, методы их действий, степень коррумпированности бюрократического аппарата. Однако иногда значительно снижается эффективность работы национализированных компаний. Приватизация также не гарантирует успеха, если в стране не существует независимых и эффективно действующих судебных и налоговых органов.
Майкл Росс, профессор Принстонского университета, называет подобные государства — «государствами-рантье», используя термин, который в начале ХХ века применялся по отношению к западноевропейским державам, выдававшим кредиты другим правительствам и представителям буржуа, скупавшим акции иностранных предприятий и долговые обязательства других государств. Он проанализировал данные по 113 государствам мира за период с 1971 по 1997 год, чтобы определить, существует ли взаимозависимость между количеством нефти и системой правления. К примеру, к числу государств-рантье, существующих, в основном, за счет экспорта нефти, он отнес монархии Персидского залива, Нигерию и Венесуэлу. Во всех них существуют авторитарные режимы, в результате, крайне высок уровень коррупции, семейных и клановых связей. Экономики таких стран специализированы, фактически, на обслуживании нефтяников — высокотехнические отрасли развиваются медленно.
Распределение доходов, генерируемых в экономике стран богатых ресурсами, зависит в первую очередь от дискреционных решений органов власти. Это стимулирует конечную конкуренцию не в том, кто произведет больше качественной продукции с минимальными издержками, а в умении давать взятки чиновникам, увеличение того, что А.Крюгер в своей классической работе назвала административной рентой.

6. Ущерб экологии
Разработка нефтяных месторождений как правило сопровождается вредными выбросами в окружающую среду. Особенно это актуально для развивающихся стран, где ведущие нефтедобывающие компании стараются излишне не обременять себя соблюдением экологических норм. Конкретно по Казахстану достаточно привести лишь несколько примеров: уже стало угрожающей тенденцией, когда в результате буровых работ на Каспийском море ежегодно сотнями погибают тюлени, тысячами — осетровые, наносится непоправимый ущерб флоре и фауне региона. На нефтепромыслах одной только «Тенгизшевройл» на западе страны скопилось более 10 млн. тонн серы — чрезвычайно таксичного вещества, который складирован к тому же на открытом пространстве, загрезняя не только воздух, но и грунтовые воды.

7. клондайк для Бюрократов
Сверхдоходы, получаемые от продажи нефти, газа и других полезных ископаемых, которые высоко котируются на мировом рынке, неизбежно приводят к беспрецедентному увеличению числа чиновников. Нефтяные государства, как правило, предпочитают не экономить на бюрократах. Есть несколько причин этого: из-за клановости и семейности нефтяных режимов, в них популярны назначения родственников на чиновничьи посты. Правящий режим часто видит в бюрократии, армии и спецслужбах — единственную опору своему правлению. Кроме того, бюрократические системы нефтяных государств, как правило, работают малоэффективно, они коррумпированы, а привлечь к ответственности чиновника, совершившего должностное преступление, зачастую, очень сложно.
Государства получают львиную часть доходов бюджета за счет налогообложения добывающего сектора, поэтому налоги на граждан — относительно небольшие, и собираются они «спустя рукава». Эта система не стимулирует население активно влиять на собственную власть, потому что в отличии от государств, где высоки личные налоги, налогоплательщиков не волнует то, каким образом власти расходуют их деньги.
Шансы на создание системы сдержек и противовесов, надежных институтов, позволяющих ограничивать произвол чиновничества, у населения в богатых ресурсами странах всегда меньше, чем в тех, которые подобными ресурсами обделены.
В целом же оценки качества национальных институтов, вырабатываемые международными организациями, субъективны. Но все они показывают, что между показателями политических свобод, гражданских прав, качеством бюрократического аппарата, устоявшейся практикой применения закона, с одной стороны, и ресурсным богатством – с другой, есть сильная негативная корреляционная зависимость.

8. Отсутствие прозрачности
Прозрачность информации о полученных доходах и стандартах отчетности является ключом к управлению природным богатством, — считает лауреат Нобелевской премии, профессор экономики и финансов Колумбийского университета (США) Джозеф Штиглиц. — Национальные бухгалтерские стандарты, не отражающие действий по истощению ресурсов, неэффективны. Они заставляют правительство думать, что экономика становится богаче, хотя на самом деле она беднеет. А неправильное истолкование состояния экономики приводит к неверным решениям. Даже в развитых странах крупные нефтяные компании пытались уменьшить выплаты роялти, занижая действительную цену на нефть и завышая затраты. Такие действия были раскрыты только благодаря тщательным исследованиям. К примеру, в штате Аляска нефтяные компании согласились выплатить более 1 миллиарда долларов только по требованию суда.

9. Завышенный курс национальной валюты
Большой поток иностранной валюты от экспорта нефти создаёт спрос на национальную валюту государства и повышает её обменный курс. В результате товары, производимые в них, дорожают и становятся менее конкурентоспособными как на внутреннем, так и внешнем рынке. Это, в свою очередь, приводит к застою в сельскохозяйственном, производственном и других секторах экономики страны, а также к сокращению рабочих мест в этих секторах и ещё большей зависимости экономики от нефтегазового сектора. Развитие нефтегазового сектора также способствует монополизации имеющихся инвестиционных средств, что приводит к повышению стоимости и понижению объёмов кредитов, направляемых в другие отрасли экономики. Такой синдром наиболее сильно отразился на Голландии образца 1970-х. Тогда доходы голландских компаний от экспорта нефти резко возросли, вырос и приток в страну валюты, которую экспортеры продавали на внутреннем рынке. Избыточное предложение инвалюты вызвало значительное повышение курса национальной валюты — гульдена. В итоге многие местные товары, существенно подорожав в мировых ценах, стали неконкурентоспособными. Так была погублена подавляющая часть обрабатывающих отраслей экономики. Подобное испытали в свое время Австралия, Мексика.

10. Опасность дестабилизации
Наконец, ориентированность экономики того или иного государства исключительно на продажу нефти или иных видов сырья опасна еще и тем, что резко возрастают шансы внутренней дестабилизации. Немецкие экономисты Пол Коллер и Анке Хеффлер обнаружили, что для стран, обладающих одним или двумя основными ресурсами, используемыми в качестве главной статьи экспорта (например, нефть, газ, алмазы или какао), вероятность того, что они столкнутся с проблемой гражданской войны, в пять раз выше, чем для стран с диверсифицированной экономикой. Риски политической нестабильности возрастают также в связи с борьбой, зачастую скрытой от глаз общественности, за перераспределение рентных доходов, как внутри государства, так и в его отношениях с иностранными добывающими компаниями.
В случае финансовых кризисов или резкого снижения цен на углеводолроды переход от общественных настроений, привыкших к высоким ценам на экспортируемое сырье, к жесткой экономии дается нелегко. Нередко он приводит к смене политического режима. Происходит это по-разному: политическая либерализация в Мексике, военный переворот в Нигерии, гражданская война в Алжире, кризис демократии в Венесуэле. Наконец, нефтяные богатства могут спровоцировать прямую агрессию извне, как это было в случае с Ираком, а в скором времени, возможно, и с Ираном.

Как быть?
Становится предельно ясно, что стратегическая опора экономики на добычу полезных ископаемых малоперспективна. Эти Богом дарованные богатства способны дать желаемый эффект только в том случае, если будут использованы в качестве трамплина для роста других секторов экономики, широкого задействования передовых технологий.
Пожалуй, можно назвать всего лишь одну страну, которая является исключением из правил. Это — Норвегия, которая в 1970-е годы начала широкомасштабную добычу нефти со дна Северного моря. Нефтяной бум начался в Норвегии тогда, когда в стране уже существовала развитая экономика и мощные демократические институты. Поэтому общество смогло установить эффективный контроль за сверхдоходами, получаемыми за счет продажи нефти, а правительство страны стремится поощрять развитие иных отраслей экономики, готовясь к тому моменту, когда запасы нефти и газа будут исчерпаны.
Среди редких примеров, когда поступление доходов от экспорта сырьевых ресурсов позволило добиться положительных сдвигов в развитии экономики, можно назвать и некоторые арабские монархии, частности, Объединенные Арабские Эмираты, Катар и Кувейт. Но вот в чем дело: Во-первых, все они установили 100-процентный контроль над отечественной нефтяной промышленностью, развили сопутствующие отрасли, как нефтепереработка и нефтехимия; во-вторых, вложили огромные средства в развитие таких сфер экономики, как высокотехнологичные производства, международная торговля, туризм, строительный бизнес; в-третьих, смогли искоренить коррупцию, большинство других темных сторон, сопровождающих авторитарные режимы. Наконец, население этих стран ничтожно мало, что позволяет местным властям не только с лихвой компенсировать социально-экономические ожидания своих граждан, но и направлять львиную часть «нефтедолларов» в укрепление конкурентоспособности своих государств.
Хеджирование рисков, заключение форвардных контрактов – другой возможный вариант решения проблемы, с экономической точки зрения разумный, но политически опасный. Если динамика цен окажется более благоприятной, чем та, которая предусмотрена форвардными контрактами, объяснить обществу, почему бюджет понес потери, трудно. Всегда найдутся охотники доказать, что сделки были заведомо вредными для национальной экономики. Это не значит, что такие проблемы неразрешимы. Наиболее распространенные меры, применяемые для их регулирования – формирование стабилизационных фондов, пополняемых во время благоприятной конъюнктуры.