СПК как отражение нашей действительности

2 декабря, 2008

Абу Алиев

За последние лет пять Казахстан, образно выражаясь, фонтанирует реформаторскими идеями, цель которых — выбиться в когорту передовых экономик мира. Некоторые даже поспешили объявить подобные проекты казахстанским «ноу-хау». Но большинство благих, на первый взгляд, начинаний в жизни обыденной не выдерживают испытания на прочность, по крайней мере пока.

Взять, к примеру, программу вхождения Казахстана «в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира». Так вот, три года назад, когда первые лица государства торжественно презентовали план, наша республика занимала 51-ю строчку в глобальной табели о рангах. Требовалось всего-то сделать шаг — и заветная мечта в кармане. Но вместо этого в отчете 2006 года Казахстан опустился на пять позиций вниз, в 2007-м мы упали до 61-го места, в этом оказались еще ниже — на 66-м.
Схожее топтание на месте наблюдается по другому широко разрекламированному, но, видимо, также не совсем продуманному прожекту, как «30 корпоративных лидеров». Помнится, на вопрос, почему именно 30, наш премьер-министр не нашел ничего лучшего, как ответить: да потому что 20 — слишком мало, а 40 — слишком много.
Почему же это происходит? Кому это все надо? Кто и зачем подкидывает такие новаторские соображения главе государства? Или, быть может, кто-то саботирует указания, спущенные «сверху»? Попробуем разобраться в ситуации на одном только примере с социально-предпринимательскими корпорациями (СПК). Как известно, эта многообещающая идея впервые была озвучена в Послании Президента страны 1 марта 2006 года и позже легла в основу Стратегии территориального развития РК до 2015 года.

МАЛО ХОРОШО ПРИДУМАТЬ
В оригинале новое дитя рынка было рождено для оживления экономического развития регионов, пройдя три этапа: первый — капитализация, на что государство выделило 14 миллиардов тенге, второй — передача в управление месторождений, земель, объектов движимой и недвижимой собственности и поиск потенциальных инвесторов, третий — выход на прибыльный уровень и зарабатывание денег на реализацию проектов, в первую очередь социальных. В целом же корпорации были призваны способствовать повышению конкурентоспособности регионов путем внедрения механизмов самоорганизации и мобилизации ресурсов. Преимущество СПК виделось в том, что они совместно с частным бизнесом будут входить в различные проекты государственными активами: денежными средствами, объектами госсобственности, землей и недрами. Таким образом запускался бы механизм государственно-частного партнерства.
При этом было решено, что первые руководители СПК будут назначаться непосредственно главой государства. По замыслу разработчиков, это увеличило бы вес самой корпорации с учетом того, что ей необходимо будет тесно взаимодействовать с акимами областей. Единственным учредителем новых образований становилось правительство, через решения которого все активы должны были передаваться в уставный капитал СПК. «Один из принципиальных моментов — наделение СПК статусом национальной компании. Одновременно они носят статус холдинга по управлению государственными активами и регионального института развития», — подчеркнул один из «родителей» СПК вице-министр индустрии и торговли Аскар Баталов.
По сути, формирование социаль-но-предпринимательских корпораций стало логичным продолжением взятого в последние годы курса на внедрение «корпоративного управления» в систему государственной власти. Сначала ключевые рычаги управления экономикой были сконцентрированы в руках госхолдингов, следующим шагом стало внедрение этих же самых принципов уже на местах. То есть если «СамрукКазына» превратился в этакого дублера центрального правительства, то СПК, по аналогии, — в альтернативные акиматы, которые, как и нацкомпании, а затем госхолдинги, принимают на себя функции по управлению бизнесом, но уже не в отраслях, а в регионах.
Проще говоря, отныне у правительства и акиматов изымается экономический блок вопросов, тем самым они как бы разгружались для занятия всем остальным.
Прошло два с лишним года, и что имеем? На сегодня из семи созданных СПК в реализации проектов пробуют силы только три («Сары Арка», «Батыс», «Онтустик»), остальные («Тобол», «Ертис», «Онтустик», «Каспий») «дозревают». Причин тому много.

ВОПРОСОВ БОЛЬШЕ, ЧЕМ ОТВЕТОВ
До сих пор большинству самих чиновников, госслужащих, да и представителей предпринимательских кругов непонятны сущность и цели этих региональных институтов развития. Во-первых, чем конкретно они отличаются от акиматов и какие именно аспекты взаимодействия государства и частного бизнеса они обязываются улучшить?
При этом СПК уже передана часть собственности общества и полномочий, которыми раньше обладали акиматы. По сути, таковые из госоргана перешли к государственному юридическому лицу. Но сделано ли это единообразно со всеми семью или в каждом из этих случаев по-разному — большой вопрос. Ведь не секрет, что многое в реалиях Казахстана зависит от того, насколько «влиятельным» является тот или иной аким или, наоборот, насколько «пробивным» будет руководитель соответствующего СПК.
Как бы то ни было, широкие полномочия, которыми наделяются СПК, в частности контроль над финансами, распределение земельных участков, переговоры с инвесторами, право доступа к недрам, анализ экономических программ, не могли не насторожить акимов. Спрашивается: если корпорация будет принимать столь важные решения, что остается местным властям? Даже трансферты, которые правительство ранее направляло в акиматы, теперь будут подконтрольны СПК. Не померкнет ли роль акимов на их фоне?

СЛАБАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА
Проблема в том, что создать-то СПК создали, запустили их фактически во всех регионах, потом спохватились — законодательной-то базы не подготовили. Так, до сих пор не решены вопросы отчуждения имущества, находящегося в госсобственности, в частную собственность, регламентации механизма распределения прибыли СПК и дальнейшего инвестирования ее в социальные проекты, аккумулирования денежных ресурсов корпораций с помощью учреждения корпоративного социального фонда в качестве некоммерческого юридического лица с соответствующей структурой управления, внесения изменений в Налоговый Кодекс РК о введении льготных условий налого-обложения для проектов СПК. И такой список законом не отрегулированных моментов можно продолжать долго. Получается, телегу поставили впереди лошади.

ПЕРЕТЯГИВАНИЕ КАНАТА
Понятно, что задумка с СПК уже на стадии разработки запрограммировала болезненные конфликты между акиматами и корпорациями. В Министерстве индустрии и торговли констатируют многочисленные факты препятствования со стороны акиматов устойчивому развитию СПК. По мнению МИТ, основные трудности на настоящем этапе связаны с непониманием на местах принципа разделения сфер деятельности акиматов и корпораций, хотя главы и тех и других — прямые назначенцы главы государства.

Когда корпорации создаются искусственно и одна из сторон не хочет работать с другой, то положительного результата от такого сотрудничества ожидать не приходится.

В целом СПК с точки зрения областных правителей — инородное тело, которое претендует на роль второй, если не первой экономической власти в регионе, потому что, во-первых, туда отходят те активы и финансовые потоки, на которых традиционно кормилась местная элита, тем самым лишая ее не только «кормушек», но и возможности оперативно пополнять местные бюджеты. Во-вторых, кадровый состав СПК сформирован преимущественно за счет центра, а не регионов, что ведет к тому, что местные элиты вновь чувствуют себя ущемленными и лишенными каналов продвижения.
Правительство, в свою очередь, считает, что основная миссия СПК — реализация инвестиционных проектов, на которые не хватает денег в регионах. Недостающие средства предполагается взять у бизнеса. А часть прибыли будет идти на социалку. Однако получается, что эти самые цели становятся и источником конфликтов.
Наконец, налицо сложности из-за «несовместимости» границ СПК и местных органов власти, поскольку многие СПК территориально охватывают несколько регионов-областей. А ведь в каждой области свои приоритеты, свои «болевые точки». Чье слово будет перевешивать — акима в рамках отдельного региона или руководителя СПК?
Сама по себе идея создания «над»-административно-территориальных структур не нова. К ней, в частности, приглядывались в советское время — это совнархозы. Они тоже были призваны «умерить» социально-экономическую власть административно-территориальных единиц. А прецедент с поднятием целинных земель, когда под предлогом хозяйственно-экономической целесо-образности и образования целинного края несколько областей Северного Казахстана едва не перешли под юрисдикцию РСФСР? Да и вспомним недавнее прошлое, когда при отделении города Алматы от области было много проблем с тем, кому что причитается, у кого какой круг полномочий. Сейчас предстоит решать еще более сложную по содержанию и масштабам задачу.

НЕХВАТКА КАПИТАЛА
Региональные компании чтобы успешно решать задачи, поставленные перед ними, должны стать крупными игроками на внутреннем рынке, причем в короткие сроки. Но главной предпосылки — капитализации — хронически недостает. Отчасти это связано со стоимостью тех активов, которые передаются СПК непосредственно на местах, отчасти — с финансированием из бюджета. И здесь вырисовываются еще две проблемы.
Так, при дележе государственных активов многие акиматы предусмотрительно вывели ликвидные объекты, к примеру объекты недвижимости, перед передачей СПК, что привело к невозможности стабильного и прибыльного ведения бизнеса этими предприятиями. Помимо того, местные исполнительные органы создают предприятия с функциями, аналогичными тем, которые переданы в состав СПК. Здесь также, по мнению экспертов, стоимость госактивов, переданных СПК, была завышенной.
Незадача и в том, что инвестиционных проектов, в которые могли бы войти СПК, хоть отбавляй, но отечественный бизнес в нынешних условиях нуждается в первую очередь не в земле или недрах, а в живых деньгах, которые в дефиците. Большинство руководителей СПК сетуют, что получили из центра 1—2 млрд тенге путем размещения акций, на реализацию же крупных объектов таких сумм явно не хватает, а тратить их на большое количество мелких проектов экономически недальновидно.

Заместитель директора Института анализа общественных проблем экономист Канат Берентаев: «Такое количество недоработок во многом связано с тем, что разработка практически всех программных документов ведется без привлечения специалистов и без важного научно-методического обеспечения. Кроме того, принятие таких программных документов, которые определяют будущий облик страны, проходит без обсуждения в Мажилисе Парламента. То есть Правительство ставит Парламент перед фактом, когда внесение изменений в эти документы практически уже невозможно».

Но есть ли все-таки позитивная отдача для малого и среднего бизнеса от СПК?
Представим себе лишь один маленький эпизод. Например, если юридическое или физическое лицо нуждалось в земельном участке, оно раньше обращалось с соответствующим запросом в местные органы власти. Это была довольно трудоемкая, отнимающая много нервов и времени бюрократическая процедура. А сейчас, с созданием СПК, она стала еще более сложной и муторной. Дело в том, что ранее акимат самостоятельно рассматривал подобные решения с учетом интересов региона, и, надо полагать, не только. Сейчас же местные чиновники обязаны предварительно справиться у СПК, и только в случае, если запрашиваемый земельный участок ей не нужен, акимат вправе удовлетворить просьбу заявителя. В общем, двоевластие какое-то — штука, которая во все времена дает отрицательный результат. Тем более если прибавить сюда коррупционные тенденции в сфере выделения земель и использования ресурсов.
Существуют и другие не менее емкие сферы взаимодействия СПК и акиматов, такие как образование, здравоохранение, культура, дела молодежи, занятость, ибо подавляющая их часть по определению не может решаться без соответствующих экономических и финансовых рычагов. И коль скоро местных органов власти лишить подобных инструментов, а СПК будут заниматься своими прямыми обязанностями — подъемом роста региональных экономик, то кто, а главное — как будет отвечать за все остальное?

К ЧЕМУ ПРИШЛИ?
Быть может, авторы идеи по созданию социально-предпринимательских корпораций и руководствовались благородными целями дать толчок развитию регионов, содействовать становлению малого и среднего бизнеса, тем самым решению накопившихся социальных и иных проблем, но одно дело — теория и совсем другое — ее воплощение в жизнь. Практика показывает, что идеи, рожденные в тиши чиновничьих кабинетов в отрыве от реальной экономики, без учета мнения всех заинтересованных сторон, зачастую не приносят желаемых результатов, а подчас оборачиваются еще большими катаклизмами. За примерами далеко ходить не надо: коллективизация 1930-х, «кукурузная эпопея» Хрущёва, орошение рисовых и хлопковых плантаций, обернувшееся истощением Арала, и многое другое. Чем все это закончилось — печально известно.

Проблема не в самой идее СПК, а в том, что она не проработана должным образом и не учитывает менталитет наших чиновников. Или, скорее всего, наоборот? Все идет по плану?

При этом сам факт рождения инициативы с СПК обнажил глубинные проблемы исполнительной власти, как центральной, так и местной, которые не способны своевременно и в должной мере решать проблемы, стоящие перед ними. Речь идет прежде всего о хроническом дефиците квалифицированных кадров, отсталых механизмах регулирования и управления областным хозяйством, частой смене акимов с традиционным перетряхиванием штатов и ревизией правил игры. И вместо того, чтобы решить именно эти составляющие, в данном случае в работе акиматов, родился на свет дополнительный бюрократический аппарат, что вряд ли выправит положение вещей.
Выступая на недавнем Антикоррупционном форуме в Астане, Президент Нурсултан Назарбаев посетовал, что сейчас борьбу с коррупцией ведут сразу КНБ, МВД, Агентство по борьбе с коррупцией, Генеральная прокуратура, Финансовая полиция, но реальных результатов не видно. И спросить не понятно, с кого. Не постигнет ли такая же участь регионы, когда СПК будут кивать на акиматы, те — на СПК? Если придерживаться логики прежних решений, то, наверное, будет создан еще какой-нибудь новый орган.